@book {767, title = {הפרטת תשתיות מים וביוב: בין יוזמה מקומית למדיניות ממלכתית}, year = {1998}, publisher = {מחקרי פלורסהיימר}, organization = {מחקרי פלורסהיימר}, address = {ירושלים}, abstract = {

בשנים האחרונות מתהווים הסדרים חדשים למימון הפיתוח, לניהולן ולתפעולן של תשתיות מים וביוב במגזר המוניציפלי. הסדרים אלה מאופיינים בשותפות גוברת והולכת של המגזר הפרטי עד כדי אפשרות להפרטה מוחלטת.

מציאות זו נוצרת בעקבות תהליך דו-כיווני של יוזמות מקומיות ומדיניות ממלכתית.היוזמות המקומיות הן דוגמה קלאסית להתווית מדיניות מלמטה (making bottom-up policy ).הן מעצבות מדיניות בכך שהן הולכות ויוצרות עובדות בשטח.אם הן מוצלחות,הן יוצרות לגיטימציה להתפתחות מגמה מקיפה יותר. הופעתן של יוזמות אלה היא ביטוי חלקי לכישלון המדינה בהתוויית מדיניות מוגדרת ועקבית ובאכיפתה.

רק בשנים האחרונות נעשים ניסיונות רציניים יותר לעיצוב מדיניות שיטתית ומחייבת.המדיניות הממלכתית מחפשת דרכים להתאים את עצמה לשינוים המתפתחים,אך מתקשה לנתבם. על שולחן השרים הממונים מונחת עתה הצעת חוק בדבר העברת האחריות על השירותים לתאגידים עסקיים. ההצעה מושתתת על עקרונות מדיניות שגובשו בפורומים מקצועיים שונים, שדנו בעתיד משק המים והביוב בישראל: הוועדה לבחינת הניהול של אספקת המים בישראל (ועדת ארלוזורוב) והוועדה להכנת חוק תאגידי מים וביוב (ועדת סוארי).
המדיניות המתגבשת חותרת לנתק את האחריות לאספקת שירותים אלה מהרשויות המקומיות ולהעבירה לתאגידים עסקיים. מדיניות זו מציגה שינוי מהותי בתפיסה הממלכתית של שירותים אלה: מעבר משירותים ציבוריים ללא כוונת רווח לשירות תשתית מפוקח. שינוי זה מניח גם מעורבות גוברת של המגזר הפרטי, לרבות האפשרות של הפרטה כוללת של השירות. במקביל, אך באופן בלתי תלוי, מתפתחים פרויקטים שונים ביוזמה מקומית הנשענים על הון ועל ידע פרטיים.

המדיניות המוצעת שואפת לשנות באופן גורף את הבסיס ואת דפוסי הפעילות שאפיינו את ניהול נושא המים והביוב עד כה. בדומה לכל שינוי\  מקיף אחר בישראל, גם כאן נשאלת השאלה האם השינוי אפשרי. מעצבי המדיניות המוצעת מודעים היטב לקשיי היישום. מתוך הערכת ההתנגדות הצפויה הם נמנעים מלהציג את נושא התאגוד - על הנחותיו והשלכותיו -כפתרון מחייב. בהשארת שיקול הדעת לרשויות הם יוצרים, בלי להתכוון לכך, מערכת הסותרת את עקרונותיה ופוגעת בסיכוייה. החוק המוצע מותיר ת סוגיית התאגוד להחלטה מקומית, ולכן צפויה להיווצר מערכת מפוצלת, הנשענת בחלקה על הסדרים קיימים (רשויות מקומיות, איגודי ערים)ובחלקה על הסדרים חדשים\  (תאגידים מקומיים), ובהתאם\  - על כללי עילות, סטנדרטים ומחויבויות שונים. במצב זה ספק רב אם התוצאות\  הכלכליות, הניהוליות והסביבתיות יהיו בהתאם לראוי ולנדרש.

נראה כי אחת הסיבות שהביאו להסתבכות זו היא ההפרדה המתבקשת בין נושא המים ונושא הביוב. למרות הקשר הלוגי ביניהם לא ניתן להתעלם מההבדלים ביניהם. לא הממד הניהולי התפעולי של נושא המים הוא זה הטעון שינוי מהותי, אלא הניהול כספי.

הפיכת רוב התקבולים המתקבלים ממכירת מים לעוד הכנסה עצמית בידי הרשויות מנציחה בעיה עקרונית וכללית של מימון מוניציפלי, תוך פגיעה בהשקעה חוזרת שלהם בייעודם האמיתי (השבחת התשתיות ופיתוחן).

מתווי המדיניות המוצעת היו מודעים לחיוניות הכספית של התקבולים ממכירת מים, אך הם נמנעו מלבצע את הצעד המתבקש: חיוב התאגוד תוך הבטחת מקור מימון חלופי אשר יפצה את הרשויות. בשל אי-הרצון ליצור קשר זה הועדפה אופציית ההגמשה,דהיינו אי-כפיית התאגוד והשארתו כבחירה רצונית.

בניגוד למשק המים, נושא הביוב אינו מפותח דיו. לאחר הקמת התשתיות המרכזיות בשנות השישים לא השקיעה המדינה משאבים בהיקף הנדרש. מרבית הרשויות המקומיות התעלמו מהנושא. רק בראשית שנות השמונים,בעקבות הפיתוח המואץ שנלווה לעלייה הגדולה, הפך נושא הביוב לקריטי.עתה נדרשה המדינה להשקיע תוך פרק זמן קצר יחסית השקעות העולות על שלושה מיליארדי ש"ח.

במקצת מהרשויות, הנהנות מפיתוח מואץ, הפך הנושא לחיוני ודחוף, ומכאן נכונותן לפתח את התשתיות הנדרשות. זה גם הרקע לפתיחותן של רשויות מקומיות לשלב גורמים פרטיים, במסגרת הסכמי BOT ( build-operate-transfer), צעד הפוטר אותן מהצורך להשקיע ישירות את סכומי העתק הנדרשים. למראית עין משתלבת המדיניות הממלכתית המוצעת היטב עם יוזמות מקומיות אלה, אולם בראייה ממלכתית כוללת דווקא עובדת היותם מיזמים מקומיים היא הבסיס לחולשתם.

בהיעדר תכנון ממלכתי כולל וקביעה מחייבת של אזורי שירות רלוונטיים פרויקטים מוקמים על בסיס מזדמן, ע"פ נוחיותן של הרשויות המעורבות ותחושת הדחיפות שלהן.

גודל הפרויקט אינו נקבע על ידי התועלת הלאומית (תרומתו ליצירת תשתית ארצית כוללת), אלא נגזר ממספר הרשויות המעורבות (לרבות פרויקט של רשות אחת בלבד) ונכונותן להשתתף בו. המגמה המסתמנת כיום היא התארגנויות וולונטריות מזדמנות,ובהיעדר מדיניות ממלכתית תקיפה נמנעת האפשרות להביא את כלל הרשויות באזור מוגדר להצטרף לפרויקט.

להבדלים בהתפתחות נושאי המים והביוב השלכה ישירה על המעורבות של המגזר הפרטי. במקרה של שירותי המים, תרומתו האפשרית של המגזר הפרטי היא בתחום הניהולי והתפעולי. רמת הפיתוח של התשתיות הקיימות אינה מצריכה השקעות מיוחדות, העשויות להצדיק פנייה אל המגזר הפרטי כמקור מימון. ההשקעות הדרושות לצורך חידוש המערכת והשבחתה יכולות להיות ממומנות באופן שוטף, כחלק מחיוב הצרכן. שונה המצב בנושא הביוב. כאן, בהתחשב בהיקף העצום של ההשקעות הנדרשות, דחיפות הפתרון והיכולות המקצועיות החסרות ברוב המגזר המוניציפלי מצדיקות מעורבות פרטית.

המלצות

הגורמים הממלכתיים נדרשים לגלות גישה דיפרנציאלית, התואמת את ההבדל בין שני הנושאים. עליהם לפתח עקרונות אופרטיביים בהתאם. מול העמימות המתוכננת הכלולה בהצעת החוק הנוכחית נדרשת קביעה ברורה של מידת המעורבות הרצויה של המגזר הפרטי בכל תחום וסוגי השותפויות המתבקשות במצבים שכיחים שונים.

הסוגיות העיקריות העומדות על הפרק:

המתכונת המוצעת של תאגוד רצוני אין בה כדי להבטיח את השגת התאגוד.

א.\ \ \  יש צורך לקבוע את התיחום האזורי הנכון של המדינה מבחינת משק המים והביוב.

ב.\ \ \ \  יש לשקול להפריד בין תשתיות מים וביוב, בעיקר על מנת להבטיח שנושא הביוב אכן ימצא פתרון במסגרת אזורי שירות מיטביים.

ג.\ \ \ \ \  יש לתכנן הסדר מימון לתקופת מעבר אשר יאפשר לרשויות להיגמל משימוש בתקבולים ייעודיים אלה בתזרים המזומנים השוטף של הרשויות המקומיות. שאלת העברת השליטה לידיים פרטיות לאחר תום תקופת המינימום של שליטה ציבורית עדיין נותרה עמומה. העברת מערכות תשתית לשליטה פרטית מצריכה התייחסות הרבה יותר מעמיקה, הן מן ההיבט הציבורי הרחב והן מבחינת לימוד לקחים מחו"ל (בעיקר הניסיון הבריטי). למעט הפרטה מטעמים אידאולוגיים, אין הוכחה לצורך או לכדאיות שבהעברת מערכות אלה לידיים פרטיות

ד.\ \ \ \  יש להאיץ את מדיניות התאגוד תוך עיצובה מחדש ברוח ההמלצות המוצגות כאן והימנעות מאישור פתרונות נקודתיים העלולים להכשיל את סיכוייהם של פתרונות אזוריים.נוכח ההשלכות המרחיקות לכת של המדיניות המוצעת מומלץ לאפשר דיון ציבורי הולם ולא להסתפק בדיונים בפורומים ממשלתיים סגורים.

}, author = {נחום בן-אליא} }