רפורמת משק המים העירוני בישראל עברה את נקודת האל-חזור, הן מבחינת היקף האוכלוסייה והן בשל החד-כיווניות המשפטית. אך הכרעה זו אינה מבשרת על סופיות הרפורמה. השלמת תאגוד משק המים הרשותי היא, מבחינה משפטית-תפעולית, פן אחד ממכלול רכיבי הרפורמה ואינה ערובה להצלחתה, על פי עקרונותיה ויעדיה המקוריים. ניתוח תהליך יישום מדיניות התאגוד ברמה הממלכתית חושף תופעות מהותיות העלולות לפגוע, ללא תיקון אמת, ביעדיה המוצהרים של הרפורמה, באינטרס הציבורי ובאינטרס של האזרח כצרכן שירות. נוכח אפשרות מטרידה זו, שואף מחקר זה לשוב ולבחון את הרפורמה התאגידית, על השלכותיה האפשריות.

מחקר מדיניות זה בוחן את סוגיית השלטון האזורי כאמצעי לניהול מושכל של מרחבים תת-לאומיים בישראל, בעיקר אזורי ה'פריפריה'. על רקע הפערים הטריטוריאליים וכשלי המשילות של השלטון המרכזי ברמה האזורית, מתבקשת בנייתו של מדרג שלטוני חדש, הנשען על העצמה פוליטית הולמת וביזור שקול של סמכויות.
נושא המחקר נבחן לאור מגמות שינוי חוצות גבולות המעצבות 'אזוריות חדשה'. במישור הכלכלי, תהליך הגלובליזציה מציב את הכלכלות האזוריות כמנועי צמיחה של הכלכלות הלאומיות. במישור החברתי מתפתחות זהויות אזוריות נבדלות, על צורכיהן ומאוַוייהן הייחודיים. נגזרת מוסדית-פוליטית ממגמות אלו היא הצורך בהבְניה-מחדש של מערכות ממשל, אגב חיזוקם של דרגי שלטון ביניים היכולים ליטול על עצמם את האחריות לחוסנם הכלכלי ולרווחתם החברתית של המרחבים התת-לאומיים.

מחקר מדיניות זה בוחן את סוגיית השלטון האזורי כאמצעי לניהול מושכל של מרחבים תת-לאומיים בישראל, בעיקר אזורי ה'פריפריה'. על רקע הפערים הטריטוריאליים וכשלי המשילות של השלטון המרכזי ברמה האזורית, מתבקשת בנייתו של מדרג שלטוני חדש, הנשען על העצמה פוליטית הולמת וביזור שקול של סמכויות. נושא המחקר נבחן לאור מגמות שינוי חוצות גבולות המעצבות 'אזוריות חדשה'. במישור הכלכלי, תהליך הגלובליזציה מציב את הכלכלות האזוריות כמנועי צמיחה של הכלכלות הלאומיות. במישור החברתי מתפתחות זהויות אזוריות נבדלות, על צורכיהן ומאוַוייהן הייחודיים. נגזרת מוסדית-פוליטית ממגמות אלו היא הצורך בהבְניה-מחדש של מערכות ממשל, אגב חיזוקם של דרגי שלטון ביניים היכולים ליטול על עצמם את האחריות לחוסנם הכלכלי ולרווחתם החברתית של המרחבים התת-לאומיים.

המחקר מנסה להציב פתרון חלופי למשבר השלטון המקומי בהקשר ליכולתן הפוחתת של רשויות מקומיות רבות להבטיח לתושביהן שירותים שהם זכאים להם. זאת באמצעות מעבר מראייה אופקית המזהה את שינוי השלטון המקומי עם שינוי המפה המוניציפלית לראייה אנכית, המדגישה את השינוי במבנה השלטון המקומי. המחקר בוחן אופציות על-מוניציפליות למתן שירותים על בסיס האצלת סמכויות 'מטה-מעלה' והפיכת שירותים לשירותים מוסדרים.

חיבור זה הוא פיתוח של נייר מדיניות שהוגש לשר הפנים בראשית 2005, כחלק ממקבץ נושאים אשר לדעת חוקרי מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות ראויים להיכלל בסדר היום של המשרד. החיבור נסמך על שני צירים מרכזיים: האחד, עקרוני – מציב את סוגיית זכותם של אזרחי המדינה לשירותים מקומיים ראויים; האחר, מוסדי – מציב את שאלת האחריות של משרד הפנים ותפקידו. החוליה המקשרת בין שני צירים אלו  היא הצעה לביצוע תפנית אסטרטגית בתפיסת משרד הפנים. תפנית זו מושתתת על הצבת סוגית השירותים הניתנים לתושב כחלק אינטגרלי מאחריות המיניסטריאלית של המשרד ועל העצמת מעמדו כמסדיר של שירותים.

חיבור זה הוא תזקיק של הספר "הדור הרביעי: שלטון מקומי חדש לישראל", אשר ראה אור לאחרונה. הספר, פרי מחקר מדיניות מקיף, בוחן את הסיבות לקריסת הדגם הנוכחי של השלטון המקומי בישראל ומציב מסד התייחסות חדש לאופציות ההתפתחות של השלטון המקומי בישראל. ההחלטה להכין גרסת תמצית נבעה מהרצון לאפשר, במתכונת פחות תובענית מבחינת ההיקף, נגישות נוחה יותר לתכנים העיקריים של הספר.

The present paper is a "light" version of the recently published book: The Fourth Generation: a plausible scenario for a new local government in Israel. The book, the outcome of a comprehensive policy study, examines the reasons for the collapse of the current local government model and explores the possible emergence of new modes of local governance in Israel. This version aims for an easier accessibility to main contents of the book, in a less demanding format in terms of scope.

ספרו של נחום בן-אליא מציב מסד התייחסות חדש לאופציות ההתפתחות של השלטון המקומי בישראל בעשור הקרוב. על סמך שתי הנחות מרכזיות: התהוותו של סדר יום אזרחי חדש ומיצויו של הדגם הנוכחי של שלטון מקומי, נפרסות בפני הקורא כיווני חשיבה חדשים.

עתיד השלטון המקומי בישראל הוא סוגיה ציבורית הראויה לדיון רחב ומושכל.  השאלה איזה שלטון מקומי (או מדרג שלטונות מקומיים) דרוש לישראל (כ'מדינה נורמלית') ולאזרחיה, אינה יכולה להיות מוכרעת באמצעות פתרונות "טכניים". זו שאלה המציבה הכרעות ציבוריות וערכיות הנוגעות לאופי המערכת השלטונית עליה תושתת האחריות לפיתוח המדינה ורווחת אזרחיה, אופי השירותים הציבוריים שיש להבטיח לאזרח באופן בלתי תלוי ממקום מגוריו, הקצאתם ההוגנת של משאבים ציבוריים, איכויות שירותים נדרשות ואופן מתן השירותים.

הכרעות אלו נוגעות גם לעתידה של הדמוקרטיה המקומית. השלטון המקומי, כגוף פוליטי ייצוגי, נבחר בצורה דמוקרטית אך ספק רב אם הוא מתנהל באופן דמוקרטי ואף מקדם תהליכים דמוקרטיים. עדויות רבות מצביעות על סלידה הולכת וגוברת מפוליטיקה מקומית. ההשתתפות הדלה של הציבור בבחירות המקומית של 2003 מאותתת על קיום נתק מהותי בין הציבור לבין נבחריו.

מחקר זה עוסק בקשר שבין התקציב של הרשויות המקומיות לפעולות התכנון והפיתוח בתחומיהן. על מנת להגדיל את ההכנסות החד פעמיות (היטל השבחה ואגרות פיתוח) ואת ההכנסות השוטפות מארנונה, עודדו הרשויות המקומיות את הפיתוח ולו רק מטעמים פיסקליים. להפיכת התכנון והפיתוח למוף פיסקלי יש השלכות על מערכת התכנון המקומית, המחוזית והארצית ואלה מתקשות לעמוד בפני לחצים המונעים על-ידי השיקולים הפיסקליים של הרשויות המקומוית.

ד"ר בן אליא מציע לבחון דרכים שיצמצמו את ההשפעה של קשר זה בין תכנון ופיתוח ברשויות המקומיות לבין דרכיהן ושיקוליהן הפיסקליים. ניתוק קשר זה ימומש אם תימצא תשובה פיסקלית לצרכים הכספיים של הרשויות המקומיות.

במחקר זה בוחן ד"ר נחום בן-אליא חלופות להבניה מחודשת של מערכת החינוך, כפי שעלו בארצות מספר. מבין חלופות אלה מציע ד"ר בן-אליא את חלופת האזרוח של מוסדות החינוך, בה ניתן לבית-הספר מעמד אוטונומי, ללא זיקה מינהלית ותקציבית מחייבת לשלטון המקומי.

הצעה זו נועדה לקדם את רעיון הקמתן של רשויות פונצקציונליות (נושאיות), הנוטלות תפקידים שהם כיום בסמכות הרשות המקומית. המטרה היא ליצור מסגרות ייעודיות, על-רשותיות, היכולות להבטיח שירותים נאותים תוך ניצול גודלן ומיומנותן. צעד זה יביא ליותר רציונליזציה בהקצאת משאבים ויכולת תכנון משופרת.

ההצעה לשינוי שיטת המימון של השירותים המקומיים שבאחריות הממשלה (חינוך, רווחה, בריאות) מונחית על-פי עקרונות של הבטחת שירות שוויוני ובלתי תלוי ממקום מגורים (סוג רשות מקומית), תקצוב שקוף וניצול מיטבי של מסגרות תקצוב קיימות.

הצעה לפיתוח דגם משלים של שלטון מקומי על פי עקרונות המודל של מנהל עיר מקצועי-מועצה נבחרת. מודל זה מהווה חלופה לשיטה הנהוגה בישראל על בסיס ראש עיר נבחר. הניסיון הבינלאומי מוכיח שרשויות מקומיות שאימצו את השיטה המוצעת מספקות שירותים טובים יותר וביעילות כללית רבה יותר; זאת, מבלי לגרוע מעקרונות הדמוקרטיה המקומית.

משבר כספי חמור פוקד כיום את הרשויות המקומיות.משבר זה הוא תוצאה מצטברת של תהליך מתמשך של כשלי ניהול מקומי ומדיניות ממלכתית.הוא מציב קשיי תפקוד גוברים והולכים לרשויות מקומיות, מערער את יציבותם החברתית וכלכלית של יישובים רבים ומאיים על רווחתם של רבים מאזרחי המדינה.מחקר מדיניות זה מתמקד בקשר שבין המימון הממשלתי לבין המשבר הכספי של השלטון המקומי. ניתוח השינויים שחלו במקורות המימון של השלטון המקומי בשני העשורים האחרונים חושף תהליך של גריעת מקורות מצד השלטון המרכזי,תוך הסטה מסיבית של משאבים ה"מיועדים" לשלטון המקומי לתכליות אחרות והעלאת נטל המיסוי המקומי. "פיצוי" ממשלתי מאוחר, באמצעות מענקים לכיסוי גירעונות והסדרים פיננסיים שונים הצליח לדחות לפרקי זמן קצרים את המשבר הכספי, אך בהיעדר מנגנוני אכיפה נאותים לא הושג ריסון אמיתי של הניהול הגירעוני של הרשויות המקומיות. תפנית חדה במדיניות הממשלתית מאז 1997, בעיקר התנתקות מסיוע "אוטומטי" לרשויות גירעוניות, גררה את השלטון המקומי למשבר החמור ביותר שאי-פעם פקד אותו.

לא מעט אנרגיה ארגונית ואישית הושקעו בעשור האחרון בליבון סוגיית השתתפות הממשלה במימון השלטון המקומי והיא עדיין ממתינה לפתרון מוסכם ומשכנע. חלק גדול מהמאמצים שהושקעו נידונו למפרע לתוצאות דלות משום התייחסותם הצרה. נושא המימון הממשלתי של המגזר המוניציפלי חורג זה זמן רב ממישור הפתרונות הטכניים-נוסחתיים ויש לבחון אותו בהקשרים עקרוניים שונים הקשורים במערכת היחסים ביניהם ובאחריות המדינה לשירותים הניתנים לאזרח.עבודה זו מצביעה על השינוי הנורמטיבי שחל בשלטון המרכזי ועל הפער הנפער בין שני מודלים קוטביים של שלטון מקומי: המודל ה"רווחתי" והמודל ה"כלכלי". על רקע זה, מוצג מודל מימון ממשלתי חלופי – המבוסס על הדגם הבריטי – היוצר הבחנה ברורה בין אחריות ממלכתית לבין אחריות מקומית. זאת, במקביל ליצירת כלי הקצאה אחיד, שקוף ושוויוני.

בשנים האחרונות מתהווים הסדרים חדשים למימון הפיתוח, לניהולן ולתפעולן של תשתיות מים וביוב במגזר המוניציפלי. הסדרים אלה מאופיינים בשותפות גוברת והולכת של המגזר הפרטי עד כדי אפשרות להפרטה מוחלטת.

מציאות זו נוצרת בעקבות תהליך דו-כיווני של יוזמות מקומיות ומדיניות ממלכתית.היוזמות המקומיות הן דוגמה קלאסית להתווית מדיניות מלמטה (making bottom-up policy ).הן מעצבות מדיניות בכך שהן הולכות ויוצרות עובדות בשטח.אם הן מוצלחות,הן יוצרות לגיטימציה להתפתחות מגמה מקיפה יותר. הופעתן של יוזמות אלה היא ביטוי חלקי לכישלון המדינה בהתוויית מדיניות מוגדרת ועקבית ובאכיפתה.

רק בשנים האחרונות נעשים ניסיונות רציניים יותר לעיצוב מדיניות שיטתית ומחייבת.המדיניות הממלכתית מחפשת דרכים להתאים את עצמה לשינוים המתפתחים,אך מתקשה לנתבם. על שולחן השרים הממונים מונחת עתה הצעת חוק בדבר העברת האחריות על השירותים לתאגידים עסקיים. ההצעה מושתתת על עקרונות מדיניות שגובשו בפורומים מקצועיים שונים, שדנו בעתיד משק המים והביוב בישראל: הוועדה לבחינת הניהול של אספקת המים בישראל (ועדת ארלוזורוב) והוועדה להכנת חוק תאגידי מים וביוב (ועדת סוארי).
המדיניות המתגבשת חותרת לנתק את האחריות לאספקת שירותים אלה מהרשויות המקומיות ולהעבירה לתאגידים עסקיים. מדיניות זו מציגה שינוי מהותי בתפיסה הממלכתית של שירותים אלה: מעבר משירותים ציבוריים ללא כוונת רווח לשירות תשתית מפוקח. שינוי זה מניח גם מעורבות גוברת של המגזר הפרטי, לרבות האפשרות של הפרטה כוללת של השירות. במקביל, אך באופן בלתי תלוי, מתפתחים פרויקטים שונים ביוזמה מקומית הנשענים על הון ועל ידע פרטיים.

המדיניות המוצעת שואפת לשנות באופן גורף את הבסיס ואת דפוסי הפעילות שאפיינו את ניהול נושא המים והביוב עד כה. בדומה לכל שינוי  מקיף אחר בישראל, גם כאן נשאלת השאלה האם השינוי אפשרי. מעצבי המדיניות המוצעת מודעים היטב לקשיי היישום. מתוך הערכת ההתנגדות הצפויה הם נמנעים מלהציג את נושא התאגוד - על הנחותיו והשלכותיו -כפתרון מחייב. בהשארת שיקול הדעת לרשויות הם יוצרים, בלי להתכוון לכך, מערכת הסותרת את עקרונותיה ופוגעת בסיכוייה. החוק המוצע מותיר ת סוגיית התאגוד להחלטה מקומית, ולכן צפויה להיווצר מערכת מפוצלת, הנשענת בחלקה על הסדרים קיימים (רשויות מקומיות, איגודי ערים)ובחלקה על הסדרים חדשים  (תאגידים מקומיים), ובהתאם  - על כללי עילות, סטנדרטים ומחויבויות שונים. במצב זה ספק רב אם התוצאות  הכלכליות, הניהוליות והסביבתיות יהיו בהתאם לראוי ולנדרש.

נראה כי אחת הסיבות שהביאו להסתבכות זו היא ההפרדה המתבקשת בין נושא המים ונושא הביוב. למרות הקשר הלוגי ביניהם לא ניתן להתעלם מההבדלים ביניהם. לא הממד הניהולי התפעולי של נושא המים הוא זה הטעון שינוי מהותי, אלא הניהול כספי.

הפיכת רוב התקבולים המתקבלים ממכירת מים לעוד הכנסה עצמית בידי הרשויות מנציחה בעיה עקרונית וכללית של מימון מוניציפלי, תוך פגיעה בהשקעה חוזרת שלהם בייעודם האמיתי (השבחת התשתיות ופיתוחן).

מתווי המדיניות המוצעת היו מודעים לחיוניות הכספית של התקבולים ממכירת מים, אך הם נמנעו מלבצע את הצעד המתבקש: חיוב התאגוד תוך הבטחת מקור מימון חלופי אשר יפצה את הרשויות. בשל אי-הרצון ליצור קשר זה הועדפה אופציית ההגמשה,דהיינו אי-כפיית התאגוד והשארתו כבחירה רצונית.

בניגוד למשק המים, נושא הביוב אינו מפותח דיו. לאחר הקמת התשתיות המרכזיות בשנות השישים לא השקיעה המדינה משאבים בהיקף הנדרש. מרבית הרשויות המקומיות התעלמו מהנושא. רק בראשית שנות השמונים,בעקבות הפיתוח המואץ שנלווה לעלייה הגדולה, הפך נושא הביוב לקריטי.עתה נדרשה המדינה להשקיע תוך פרק זמן קצר יחסית השקעות העולות על שלושה מיליארדי ש"ח.

במקצת מהרשויות, הנהנות מפיתוח מואץ, הפך הנושא לחיוני ודחוף, ומכאן נכונותן לפתח את התשתיות הנדרשות. זה גם הרקע לפתיחותן של רשויות מקומיות לשלב גורמים פרטיים, במסגרת הסכמי BOT ( build-operate-transfer), צעד הפוטר אותן מהצורך להשקיע ישירות את סכומי העתק הנדרשים. למראית עין משתלבת המדיניות הממלכתית המוצעת היטב עם יוזמות מקומיות אלה, אולם בראייה ממלכתית כוללת דווקא עובדת היותם מיזמים מקומיים היא הבסיס לחולשתם.

בהיעדר תכנון ממלכתי כולל וקביעה מחייבת של אזורי שירות רלוונטיים פרויקטים מוקמים על בסיס מזדמן, ע"פ נוחיותן של הרשויות המעורבות ותחושת הדחיפות שלהן.

גודל הפרויקט אינו נקבע על ידי התועלת הלאומית (תרומתו ליצירת תשתית ארצית כוללת), אלא נגזר ממספר הרשויות המעורבות (לרבות פרויקט של רשות אחת בלבד) ונכונותן להשתתף בו. המגמה המסתמנת כיום היא התארגנויות וולונטריות מזדמנות,ובהיעדר מדיניות ממלכתית תקיפה נמנעת האפשרות להביא את כלל הרשויות באזור מוגדר להצטרף לפרויקט.

להבדלים בהתפתחות נושאי המים והביוב השלכה ישירה על המעורבות של המגזר הפרטי. במקרה של שירותי המים, תרומתו האפשרית של המגזר הפרטי היא בתחום הניהולי והתפעולי. רמת הפיתוח של התשתיות הקיימות אינה מצריכה השקעות מיוחדות, העשויות להצדיק פנייה אל המגזר הפרטי כמקור מימון. ההשקעות הדרושות לצורך חידוש המערכת והשבחתה יכולות להיות ממומנות באופן שוטף, כחלק מחיוב הצרכן. שונה המצב בנושא הביוב. כאן, בהתחשב בהיקף העצום של ההשקעות הנדרשות, דחיפות הפתרון והיכולות המקצועיות החסרות ברוב המגזר המוניציפלי מצדיקות מעורבות פרטית.

המלצות

הגורמים הממלכתיים נדרשים לגלות גישה דיפרנציאלית, התואמת את ההבדל בין שני הנושאים. עליהם לפתח עקרונות אופרטיביים בהתאם. מול העמימות המתוכננת הכלולה בהצעת החוק הנוכחית נדרשת קביעה ברורה של מידת המעורבות הרצויה של המגזר הפרטי בכל תחום וסוגי השותפויות המתבקשות במצבים שכיחים שונים.

הסוגיות העיקריות העומדות על הפרק:

המתכונת המוצעת של תאגוד רצוני אין בה כדי להבטיח את השגת התאגוד.

א.    יש צורך לקבוע את התיחום האזורי הנכון של המדינה מבחינת משק המים והביוב.

ב.     יש לשקול להפריד בין תשתיות מים וביוב, בעיקר על מנת להבטיח שנושא הביוב אכן ימצא פתרון במסגרת אזורי שירות מיטביים.

ג.      יש לתכנן הסדר מימון לתקופת מעבר אשר יאפשר לרשויות להיגמל משימוש בתקבולים ייעודיים אלה בתזרים המזומנים השוטף של הרשויות המקומיות. שאלת העברת השליטה לידיים פרטיות לאחר תום תקופת המינימום של שליטה ציבורית עדיין נותרה עמומה. העברת מערכות תשתית לשליטה פרטית מצריכה התייחסות הרבה יותר מעמיקה, הן מן ההיבט הציבורי הרחב והן מבחינת לימוד לקחים מחו"ל (בעיקר הניסיון הבריטי). למעט הפרטה מטעמים אידאולוגיים, אין הוכחה לצורך או לכדאיות שבהעברת מערכות אלה לידיים פרטיות

ד.     יש להאיץ את מדיניות התאגוד תוך עיצובה מחדש ברוח ההמלצות המוצגות כאן והימנעות מאישור פתרונות נקודתיים העלולים להכשיל את סיכוייהם של פתרונות אזוריים.נוכח ההשלכות המרחיקות לכת של המדיניות המוצעת מומלץ לאפשר דיון ציבורי הולם ולא להסתפק בדיונים בפורומים ממשלתיים סגורים.

במסגרת תוכנית מחקרים המתקיימת במכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, בנושא מנהל ופיתוח מקומי בישראל, ערך ד"ר נחום בן-אליא מחקר על האפשרות של הנהגת תפקיד מנהל עיר מקצועי (City Manager) בישראל.
תפקיד זה הונהג בחלק מהרשויות בצפון אמריקה ומערב אירופה ובא להחליף חלק ניכר מתפקידיו של ראש עיר נבחר, הנתון לשיקולים פוליטיים ולעיתים אינו בעל מיומנויות מקצועיות של ניהול מערכת עירונית. החוקר סוקר את הדגם של ניהול עיר באמצעות מנהל עיר מקצועי המודרך על-ידי המועצה נבחרת של הרשות המקומית, בוחן את ההיבטים השונים של הנהגת דגם זה בישראל ומעלה מספר המלצות בעניין. ד"ר בן-אליא מציע מנהל מקצועי ברשות מקומית בישראל בה קיים חוסר שביעות רצון מניהול הרשות על-ידי ראש עיר נבחר.