מרכיב הייעוד הדמוקרטי בתפקידה של הרשות המקומית נשכח לעתים בשיח הציבורי הדן בשלטון המקומי והרפורמות הנדרשות בו. חסר זה מאפיין מדינות, וישראל בתוכן, שבהן הרשויות המקומיות אינן נתפסות כאבן יסוד בבניין האומה ובזהות הלאומית. לדמוקרטיה המקומית שלושה תפקידים מרכזיים: ייצוגיות, הטמעת ערכים דמוקרטיים ופלורליזם. ספר זה מתמקד בייעוד הדמוקרטי של הרשויות המקומיות בישראל. עשרים ושניים פרקי הספר סוקרים מגמות עיקריות בדמוקרטיה המקומית, דנים במעמדה במערכת הפוליטית והציבורית, בהשתתפות אזרחית, בניהול החיים המקומיים ובבחירות לרשויות המקומיות. ארבעת המאפיינים של הדמוקרטיה המקומית בישראל העולים מפרקי הספר הם: נבדלות, ריכוזיות לצד הזנחה, שבריריות ומנוצלות, וחשדנות ומחאתיות. האתגרים לקידום יציבותה ומיצויה של הדמוקרטיה המקומית בישראל מתבטאים בכמה כיווני פעולה: מלמטה - התעוררות החברה האזרחית המקומית; מבפנים - אימוץ עקרונות הניהול הציבורי החדש על-ידי נבחרי ציבור ובעלי תפקידים ברשות המקומית; מלמעלה - ביזור סמכויות אמיתי על-ידי השלטון המרכזי; ומבחוץ - אינטראקציה ישירה עם מדינות, תנועות, ארגונים ותאגידים בין-לאומיים.

הסדרים מוניציפליים מתייחסים למסגרות שלטון וממשל מקומי, דהיינו לחלוקת שטח המדינה לרשויות מקומיות, להבחנה בין הרשויות המקומיות לארגונים ולתאגידים אחרים המהווים חלק ממערכת השלטון המקומי ולשותפויות בין-מוניציפליות ובין רשויות מקומיות לבין המגזרים הפרטי, השלישי והממשלתי.

מטרת מסמך מדיניות זה היא להעריך את סוגיית ההסדרים המוניציפליים, בהתייחס בין היתר להצעת חוק העיריות התשס"ז/2007. המסמך מגדיר יעדים לעריכת שינויים במערכת השלטון המקומי ומדגיש שהבעיה המחריפה בישראל היא דווקא תפקוד משרדי הממשלה המגזריים. לאחר מכן סוקר המסמך שינויים אפשריים בהסדרים מוניציפליים בשני תחומים: מפת השלטון המקומי, כולל חלוקת הכנסות בין רשויות מקומיות וניהול משותף של אזורי תעסוקה, ומסגרות משלימות של השלטון המקומי, בפרט תאגידים עירוניים ושותפויות מוניציפליות-פרטיות. מוצעים עקרונות וצעדים מדודים, שאינם מתיימרים לשנות את מערכת השלטון המקומי מיסודה אך יחד אמורים להביא לשינוי במסגרות שלטון וממשל ברוח של ביזור שקול ואחראי, המלווה ברגולציה שנועדה לקדם מינהל מודרני, יעיל ותקין, אך גם לסייע לדרג המקומי ולא לשתק את היוזמה המקומית.

חיוב אישי ברשויות המקומיות הפך בשנים האחרונות לאחת הסוגיות המרכזיות ביחסי שלטון מקומי-שלטון מרכזי בישראל, ובשיח הציבורי העוסק בהשרשת נורמות של מינהל תקין במגזר הציבורי בכלל ובשלטון המקומי בפרט. פרסום זה בא לשמש בסיס לדיון מושכל בנושא.

כבמה ציבורית, הוועידה מעלה נושאים המעסיקים את מקבלי ההחלטות בשלטון המקומי וזרועות המדינה. השנה הוועידה התקיימה בסימן אתגרים חדשים בשלטון הקומי לנוכח חוק העיריות החדש, השלכות יישום תמ"א 53 (במגזר העירוני והכפרי) והדגש הלאומי על פיתוח הנגב והגליל. דנו גם במשמעויות הרחבות של חוק העיריות, במשבר הכלכלי והתעסוקתי בשלטון המקומי, במציאת מדדים לבחינת תפקוד הרשויות המקומיות, תוכניות הבראה, אתגרי חינוך ורווחה והפחתת האלימות כמו גם בסוגיות של פיתוח כלכלי בר-קיימא ושותפות בין העם היהודי בתפוצות למדינת ישראל באמצעות השלטון המקומי.

על נכסים שאינם משמשים למגורים, במטרה לצמצם פערים בחוסן התקציבי של רשויות מקומיות. ניסיון חלוקת ההכנסות במסגרת הסכמים לפיתוח אזורי תעשייה משותפים לכמה רשויות מקומיות מצביע על כך שההסכמים הפכו לכלי מוכר, גם אם יישומם כרוך לעתים במחלוקות. חלופות נוספות נבדלות זו מזו במקור ההכנסות המחולקות, באופן החלוקה, בחופש הפעולה שיש לשלטון המרכזי לכפות את חלוקת ההכנסות וברמה הגאוגרפית של החלוקה. המחקר ממליץ לבחון יישום חלופות ברמה המקומית וברמה האזורית עם סייגים ברורים לנסיבות בהן יהיה אפשר לכפות חלוקת הכנסות. השלכות בכיוון חיזוק השלטון המקומי או ריכוז כוח בידי משרדי ממשלה תלויות באופן בו ייעשה הדבר: כפייה באופן מדוד וכפוף לסייגים ברורים, כאשר השלטון המרכזי נתפס כמתווך הוגן, או זירה לעימותים בלתי פוסקים ולהחלטות שנויות במחלוקת המתייחסות בעיקר לפיתרון בעיות תקציביות המעיקות על השלטון המרכזי.

במסגרת המחקרים הנערכים במכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות הכינו לביאה אפלבום ואנה חזן מחקר מקיף על דפוסים של שיתוף הפעולה המתקיים בין רשויות מקומיות קטנות בעולם ובישראל. מסגרות השיתוף הן מגוונות ונועדו לא רק להשיג חיסכון והתייעלות, אלא גם לשפר את רמת השירות לאזרח, לצמצם סיכונים, לפתור בעיות משותפות, לפתח פרויקטים מוניציפליים וכלכליים, ולגבש מוקדי כוח פוליטיים לעומת השלטון המרכזי. המחקר כולל סקירה נרחבת של דפוסי שיתוף בין-מוניציפלי במדינות המערב תוך הפקת לקחים לישראל. מחקר גישוש שערכו החוקרות בקרב רשויות מקומיות קטנות בישראל מעלה כי עדיין קיים מיעוט של מסגרות שיתוף ביניהן. אמון הדדי הוא ללא ספק מרכיב חיוני בכל הסדר של שיתוף פעולה, וקשרים אישיים טובים בין נושאי תפקידים, נבחרים ומקצועיים, מסייעים לבניית האמון ולקידום השיתוף הבין-מוניציפלי. לעומת זאת – מאבקי יוקרה, אישיים או פוליטיים, אווירה של חשדנות, חוסר אמון או ניכור בין השותפים המיועדים, עלולים להכשיל כל ניסיון לשיתוף פעולה. יחד עם זאת, המסגרות הקיימות מצביעות על פוטנציאל ניכר העשוי לשמש חלופה למיזוג רשויות מקומיות קטנות, שהוא בפני עצמו תהליך עתיר בעיות פוליטיות, חברתיות וארגוניות.

הסכמים לשיתוף בהכנסות ממסים מקומיים מתרבים והולכים בישראל בעיקר כאמצעי המאפשר התפשטות עירונית על קרקע כפרית. רוב ההסדרים קשורים  בפיתוח אזורי תעשייה ומרכזי תעסוקה. בדרך כלל מדובר ברשות מקומית עירונית התובעת להעביר לתחום שיפוטה קרקע ממועצה אזורית הגובלת בה, תמורת פיצוי הכולל חלק מהאגרות ומההיטלים שמשלמים היזמים המפתחים את השטח ומהארנונה שישלמו המחזיקים בנכסים התעשייתיים והעסקיים לאורך זמן. הנייר סוקר את המאפיינים של הסכמים אלו ואת הבעיות הכרוכות בהם ומציע מדיניות לאורן.

המחקר בוחן את סוגי השותפות בין הרשויות המקומיות למגזר הפרטי בישראל, בתחומי המסחר, התעשייה, המגורים, התיירות והתשתיות הזורמות ומנתח את השתנות אופי השותפויות על פני זמן ומרחב. כמו כן, נבדקים האינטרסים המנחים את השותפים, דפוסי המנהיגות, חלוקת העבודה בין השותפים והמאבקים שהתעוררו בעקבות הקמת השותפויות. בסיכום נבחנות המשמעויות הפוליטיות והחברתיות של השותפויות ומתוות מספר המלצות להמשך פיתוחן.

בסקירה זו מוצעים צעדים לבלימת מגמת הפרבור המפוזר (urban sprawl), המאפיינת את הפיתוח המרחבי בישראל בשנים האחרונות. מגמה זו משתקפת בשתיים מהבעיות המרכזיות  שעמן מתמודדת כיום מערכת התכנון הפיזי: הלחצים לכרסום מואץ בשטחים פתוחים והלחצים  לפיתוח-יתר של אזורי תעשייה ותעסוקה רבים מדי וקטנים מדי. הטענה המרכזית היא שלא  ניתן לבלום לחצים אלה באמצעות מערכת התכנון הפיזי הסטטוטורי לבדה, או בעזרת הצעות  לרפורמה מקיפה במפת הרשויות המקומיות. דרך אפקטיבית וישימה יותר להשפיע על כיווני הפיתוח של שימושי קרקע עסקיים ולסייע לשימור שטחים פתוחים היא לשנות את "כללי  המשחק" בזירה שבה מתחרות רשויות מקומיות על פיתוח כלכלי ועל משאבים.

שיוכם המוניציפלי של מרכזי תעשייה ותעסוקה ודפוסי מעורבותן של הרשויות המקומיות בפיתוחם

ובניהולם של מרכזים אלה הנם סוגיות מדיניות בעלות חשיבות גוברת, הן במסגרת העיסוק בפיתוחם

ובתפעולם של מרכזי תעשייה ותעסוקה והן במסגרת הטיפול בבקשות ולחצים לשינוי מפת השלטון

המקומי.

המחלוקות על השיוך המוניציפלי נובעות משני גורמים עיקריים: הרשויות המקומיות נעשות יותר עצמאיות מבחינת המימון מאשר בעבר, והן תרות על כן ביתר שאת אחר מקורות מיסוי על עסקים בתחומי שיפוטן. שחיקת בסיס כוחן הפוליטי, הכלכלי והאידאולוגי של המועצות האזוריות, שרוב מרכזי התעשייה והתעסוקה הבין-יישוביים מוקמים בתחומיהן, והתחזקותן של רשויות מקומיות עירוניות הובילו להתגברות הלחצים של האחרונות לספח אליהן שטחים לפיתוח תעשייה ותעסוקה ממועצות אזוריות שכנות.

לסקירה הנוכחית שתי מטרות. האחת הינה להציג את מגוון החלופות הנוגעות לשיוך המוניציפלי של מרכזי תעשייה ותעסוקה - הן חלופות הנשענות על מערך הרשויות המקומיות הקיים והן חלופות הכרוכות ברפורמה מקיפה יותר בארגון השלטון המקומי ובמימונו. מטרה שניה הינה לבחון את יתרונותיהן ואת חסרונותיהן של החלופות לאור שורת שיקולים, ולהעריך באופן ראשוני את כדאיות יישומן כפתרונות לסכסוכים סביב שיוכם המוניציפלי של מרכזי תעשייה ותעסוקה.