נושאים

שנה

פרסומים

1999
רזין ערן. פערים תקציביים בין רשויות מקומיות קטנות לגדולות בישראל. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1999.תקציר

במסגרת תכנית המחקרים של מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות על ממשל ופיתוח מקומי בחן פרופ' ערן רזין את הפערים התקציביים בין רשויות גדולות לקטנות על מנת לבחון את השאלה המעסיקה את קובעי המדיניות: האם רשויות מקומיות קטנות מהוות נטל על הקופה הציבורית? המחקר הנוכחי כולל ניתוח מקיף של מדדים כספיים הנוגעים רובם לשנת 1996. הממצאים של המחקר מאמתים ומחזקים את הטענה לפיה רבות מן הרשויות המקומיות הקטנות סובלות מחולשה תקציבית ומהוות נטל על תקציב המדינה. ככלל, ככל שהתושב מתגורר ברשות מקומית קטנה יותר כך גדלה עלותו לקופת המדינה, לפחות בכל הנוגע להקצאת המענקים הממשלתיים. חולשתן של הרשויות המקומיות הקטנות נובעת בעיקר מהיעדר יתרונות לגודל האוכלוסייה בהפעלת שירותים שונים. פרופ' רזין ממליץ לפעול בדרכים שונות לצמצום מספר הרשויות המקומיות הקטנות.

PDF icon razin_fiscal_disparities.pdf
אלתרמן רחל. בין הפרטה להמשך הבעלות הלאומית: מדיניות קרקע עתידית לישראל. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1999.תקציר

קווי המתאר של המדיניות הקרקעית הלאומית הרצויה כבר מזה זמן רב אינם בתחום הקונסנזוס הלאומי. ניתן אף לומר שבתקופה האחרונה – מאז גלי העלייה ההמונית והפיתוח  המואץ שבשנות התשעים – שרויה המדיניות הקרקעית הלאומית במשבר, שתוצאותיו לא  ידועות, אך התהפוכות שהוא גורם במדיניות הקרקעית הנוכחית ניכרות עד מאד.

במאמר זה הצגתי דרך לבחון ולהעריך את המדיניות הקרקעית של ישראל ובמיוחד את סוגיית המשך הבעלות הלאומית על מרבית המקרקעין במדינה. לצורך הבחינה יושמו שלוש נקודות מבט: השוואה של מדיניות הקרקע בישראל למדינות דמוקרטיות אחרות בעלות כלכלו מפותחות; חיוץ של מדיניות בעתיד על פי כיוון ההתפתחות של המדיניות בעבר; ויישום של אמות מידה הגזורות מתוך תיאוריות מקובלות בדבר ההצדקות האפשריות להתערבות ציבורית כלשהי בשוק החופשי או בהסדרים חברתיים. את אמות המידה הללו יישמנו, אחת לאחת, לשאלה בדבר מידת ההצדקה להמשך הבעלות הלאומית על המקרקעין בישראל.

נקודת המבט השלישית היא זו שעמדה במוקד מאמר זה. המסקנות העולות מהבדיקה התיאורטית שערכנו בדבר ההצדקות להמשך הבעלות הציבורית על הקרקע הן, שעיקר ההצדקות התקפות  כיום, בישראל שלקראת שנות האלפיים, נוגעות דווקא לנושא של שימור המוצרים הציבוריים המובהקים ביותר דהיינו, שמירה על השטחים הפתוחים – השטחים החקלאיים, הפארקים וחופי הים. מתוך הסקירה הבין-לאומית למדנו, שכך גם מקובל במדינות מפותחות אחרות כהצדקה מספר אחד לבעלות ציבורית על הקרקע (כאשר זו קיימת).

מתוך הבדיקה עלה, שיש צורך להגדיר מחדש את מקומה של הבעלות הלאומית, לצמצמה באמצעות הפרטה לגבי סוגים רבים של מקרקעין ולכוון את המשך הבעלות הלאומית, כך שתקלע טוב יותר ליעדים העיקריים המהווים הצדקה טובה לבעלות ציבורית על מקרקעין.

במקום להתפזר ולחול על כל סוגי המקרקעין, עם מעט מאוד הבחנה על פי יעדים, על המדיניות הקרקעית הלאומית להתמקד בעיקר ביעדים שעבורם יש לבעלות הלאומית על הקרקע הצדקה מוכחת ונזק מזערי. שהרי היום, הבעלות הלאומית על המקרקעין חלה למעשה על חיי היום-יום של מרבית תושבי ישראל בפעולות המגורים, המסחר והפיתוח הכלכלי השוטפים.

PDF icon alterman_1999.pdf
דחיית הגיוס של בחורי ישיבות: הצעת מדיניות
אילן שחר. דחיית הגיוס של בחורי ישיבות: הצעת מדיניות. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1999.תקציר

עיקרי המדיניות המוצעת

הציפייה שהגברים החרדים יישאו בחלק שווה בעול השירות הצבאי או לפחות בשירות לאומי היא ללא ספק נכונה וצודקת, אבל אינה מעשית. גיוס בכפייה עלול לגרום לקרע חברתי ולמרי אזרחי שהחברה הישראלית אינה יכולה להרשות לעצמה. גם הוועדה שהקים ראש הממשלה, אהוד ברק, בראשות השופט העליון בדימוס, צבי טל, לדיון בבעיית גיוס בחורי הישיבות לא הוסמכה לבטל את הסדר דחיית השירות. להפך, הוטל עליה לגבש הצעת חוק שתאפשר את המשך הפעלתו. לכן יש להסתפק בשלב זה בשאיפה להשגת שתי מטרות מעשיות יותר:

  • שילוב שיעור משמעותי של הגברים החרדים בשוק העבודה
  • הפסקת המצב שבו הישיבות משמשות מקלט לאלפי בחורים חרדים שאינם לומדים וגיוס כל הנושרים מהישיבות לשירות צבאי.

כדי להשיג שתי מטרות אלה יש ליצור מגוון של מסלולים שיובילו מהישיבה דרך הצבא או השירות הלאומי (ובגיל מתקדם יותר בלעדיהם) לשוק העבודה. חבילת הצעדים והמסלולים המפורטת בהצעת מדיניות זו מדגישה את הורדת גיל הפטור המלא משירות צבאי ל-24 ואת הנהגת שירות לאומי לגברים. הורדת גיל הפטור מוצעת, אמנם בהסכם הקואליציוני, אך ההסכם מתנה את הפטור בהכשרה צבאית מינימלית. כדי שהורדת גיל הפטור תהיה אפקטיבית ותאפשר שילוב של אלפי בני ישיבות בשוק העבודה יש להימנע מהצבת כל תנאי שהוא, במילים אחרות, יש לשלול מבני הישיבות (וממילא גם מגברים אחרים) את הזכות להתגייס מעל גיל 24.

צעדים מוצעים נוספים:

  1. הקמת יחידות חרדיות בנוסף לנח"ל החרדי והשגת תמיכת גדולי התורה בגיוס הנושרים מהישיבות ליחידות אלו כתנאי להסדר הכולל של הבעיה.
  2. הנהגת מסלול שירות לבני 20 ומעלה שישלב שירות צבאי עם הכשרה מקצועית, שאותה יממן משרד העבודה והרווחה. 
PDF icon HE_Ilan_Draft_Deferment_for_Yeshiva_Students.pdf
דרך 6 והיישובים הערביים: איום או מנוף?
חמאיסי רסאם. דרך 6 והיישובים הערביים: איום או מנוף?. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1999.תקציר

מטרתו של מחקר זה היא לבחון את העמדות של האוכלוסייה הערבית כלפי דרך 6 (כביש "חוצה ישראל") ואת ההשלכות הצפויות של הדרך על היישובים הערביים באזור המשולש, שם  מתחיל ביצוע השלב הראשון של הדרך. משלב זה ניתן יהיה להפיק לקחים לקראת השלבים  הנוספים של הדרך העוברת בסמוך ליישובים ערבים רבים באזור הגליל. לאור ממצאי המחקר נציע מדיניות פיצויים ותכנון מרחבי של שימושי קרקע ביישובים הערביים המושפעים מהדרך. מדיניות זו עשויה להפחית את האיום ואת נטל הדרך מעל היישובים בין צומת עירון לצומת קסם, שסמוך להם עוברת הדרך. המחקר מצביע על כיווני פיתוח אפשריים וממליץ על הנחיות לגופים העוסקים בפיתוח דרך 6 לשם הפיכתה מנטל ואיום למנוף לפיתוח.

תוואי דרך 6 העובר בתחום היישובים ובקרבתם חושף אותם לתחבורה עוברת, מגביר את הנגישות אליהם ומקרב אותם לאזור המרכז. סלילת הדרך כרוכה אמנם בהפקעת קרקעות מהיישובים הסמוכים, אולם היא תעמיד בפני היישובים פוטנציאל לפיתוח. יחד עם זאת, יש צורך בהיערכות נכונה של היישובים המכוונת על ידי מדיניות ממשלתית תומכת, כדי שהדרך לא תהפוך לנטל על פיתוח היישובים.

המחקר מנתח את שימושי הקרקע ואת הבעלות עליה ברצועת הדרך המתוכננת, מזהה את עמדות האוכלוסייה ביישובים כלפי הדרך ובוחן את משמעותה ליישובים. המחקר הסתייע בניתוח תכניות מתאר ארציות, אזוריות ומקומיות, ובתכניות הדרך. כמו כן, נערכו ריאיונות פתוחים עם תושבים ובעלי קרקעות, עם בעלי מקצוע, עם ראשי רשויות מקומיות ועם מקבלי החלטות. בשלב הראשון נאספו נתונים כמותיים ואיכותיים, המאפיינים את היישובים ומזהים את נטיותיהם. המקורות לנתונים היו מגוונים: שאלון, מידע מן הרשויות המקומיות ומהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

ממצאי המחקר מצביעים על המחלוקת ועל האי-בהירות השוררות בקרב היישובים הערביים ביחס לדרך ומשמעותה עוד בטרם נסללה. המחקר נסמך על לימוד הניסיון העולמי בדבר השפעתן של דרכים ארציות על פיתוח אזורי ויישובי ועל הניסיון הישראלי ביישובים הערביים. כמו כן, נלמדו המבנה הכלכלי-החברתי והתכונות המבניות והניהוליות ביישובים.

המסקנה מממצאים אלה היא, כי לא זו בלבד שהדרך לא תביא לפיתוחם המהיר של היישובים הערביים, אלא היא עלולה להגביל אותם, אם לא יינקטו הצעדים שיאפשרו ויזרזו פיתוח יזום. הדיפרנציאליות בין פיתוח היישובים היהודיים והערביים עלולה לנטות לטובת יישובים יהודיים על חשבונם של יישובים ערביים, ובכך להנציח את הפערים הקיימים בין היישובים היהודיים לערביים. המחקר מעלה המלצות מספר, שעשויות לתרום לפיתוחם של היישובים הערביים ולצמצם את הדיפרנציאליות הקיימת בין פיתוח היישובים היהודיים והערביים באזור.

 

המחקר מתמקד בהצגת המלצות לשינוי כללי המשחק הקיימים, המצמצמים את ההזדמנויות של היישובים הערביים ואת יכולתם להתחרות ביישובים היהודים. שינוי כללי המשחק כרוך בהעמדת משאבים כספיים וניהוליים לרשות הרשויות הערביות ובעריכת שינויים בתחום השיפוט. במקביל יש צורך בהכנתן או תכנונן מחדש של תכניות המתאר המקומיות של היישובים הערביים ושל התכניות האזוריות המשפיעות עליהם. מומלץ ליישם את החלופות התכנוניות המפחיתות את נטל הדרך בנסיבות הייחודיות של היישובים הערביים ולחפש כלים לאימוץ מדיניות שלא תנציח את ההבדלים בין היישובים הערביים ליהודיים, אלא תכלול אותם בתהליך פיתוח אוניברסלי.

PDF icon khamisi_1999.pdf
דיסקין אברהם, עדן אבי. הבוחר הרציונאלי בבחירות המקומיות בישראל. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1999.תקציר

הספרות המקצועית בישראל ובמדינות דמוקרטיות אחרות, גורסת בדרך כלל, כי המניעים המכריעים של הבוחרים אינם רציונליים אלא הזדהותיים-רגשיים. בבחירות מקומיות יש, לעתים קרובות, קשר נראה לעין בין תפקודן של הרשויות הנבחרות וטובת התושבים. בשנים האחרונות מרמזים ממצאים אחדים על כך שהבוחר הישראלי נוטה להשתמש גם בשיקולים רציונליים בבחירות המקומיות. יתר על כן, תופעה מסוג זה צפויה מאחר שקיימת שקיפות של התפקוד ברשות המקומית הן בשל ההשפעה הישירה על איכות החיים של התושבים והן בשל הנהגתן ארוכת הטווח של בחירות ישירות לראש הרשות.

המחקר הנוכחי בדק את הקשר בין כמה מאפיינים של התפקוד התקציבי ברשויות ובין החלטת ראשי רשויות ותיקים להתמודד מחדש. נבדק גם הקשר בין רמת התפקוד התקציבי ומידת ההצלחה של מועמדים ותיקים שהתמודדו פעם נוספת.

התברר שראשי רשויות שהנהיגו אדמיניסטרציות שתפקודן התקציבי לקוי, נטו שלא להתמודד מחדש על תפקידם. מבין אלה שהחליטו להתמודד, הייתה נטייה לסיכויי הצלחה גבוהים יותר לאותם מועמדים ותיקים שהתפקוד התקציבי של רשויותיהם היה מוצלח יותר.

הבוחרים שקלו באופן "רציונלי" את ההצבעה או אי ההצבעה למועמדים מכהנים שכשלו בניהול התקציבי. אך בצד שיקול זה המשיכו לפעול שיקולים נוספים, ובכללם שיקולים רגשיים-הזדהותיים, המאפיינים בדרך כלל את הבוחר הישראלי.

 

המחקר מתבסס על נתונים משני סוגים. סוג הנתונים האחד נוגע לתפקוד התקציבי של הרשויות המקומיות שנבדקו. הנתונים הנוגעים לעניין זה נמסרו על ידי משרד הפנים.

 סוג הנתונים האחר נוגע לתוצאות הבחירות המקומיות בנובמבר 1993 ולתוצאות הבחירות המקומיות ב-1998. הנתונים הנוגעים לבחירות הראשונות נלקחו מתוך ספר תוצאות הבחירות שיצא לאור על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה,המפקח הארצי על הבחירות במשרד הפנים וחברת מלם מערכות בע"מ. הנתונים הנוגעים לתוצאות הבחירות האחרונות נאספו מתוך ילקוט הפרסומים לשנת תשנ"ט.

המחקר התרכז בתשעים וחמישה יישובים, שבהם רוב האוכלוסייה יהודית ושבהם התקיימו בחירות מקומיות בשני המועדים הנזכרים. בשישים ושבעה מן היישובים הללו התמודד ראש הרשות שזכה בבחירות 1993 גם בבחירות 1998.

למחקר זה יש השלכות מעשיות ותיאורטיות חשובות ביותר. הממצאים של המחקר עשויים להשפיע מבחינה מעשית הן על דרך תפקודם של הנבחרים לעמוד בראש רשויות מקומיות והן על תפקוד השלטון המרכזי כלפי רשויות מקומיות בעניינים של מינהל ותקציב. בתחום התיאורטי נוגע המחקר בשאלת מניעי ההצבעה, המשמשת מוקד למחקר המדעי של הדמוקרטיות המודרניות מזה כמה עשרות שנים.

PDF icon diskin_eden_1999.pdf
פלזנשטיין דניאל. ההימור המקומי הגדול: קזינו ככלי לפיתוח כלכלי מקומי בישראל. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1999.תקציר

באווירה התחרותית הקיימת בין ערים סביב עידוד הפעילות הכלכלית ברמה המקומית, נערך חיפוש מתמיד אחר כלים ומיזמים חדשים. בשנים האחרונות אנו עדים לקידומם של פרוייקטים רבים כגון קניונים, פארקים לתעשיות היי-טק ואפילו מוסדות להשכלה גבוהה, העשויים לשמש כמנופים לפיתוח הכלכלי המקומי. בהקשר זה, עולה גם הנושא של בתי קזינו ככלי לפיתוח מקומי, בדרך כלל במעטפת של קידום ענף התיירות. הדיון הציבורי סביב נושא זה מתנהל ברובו במישור הטכנוקרטי. הוא נסב סביב הצדדים הרגולטיביים של הפעלת בתי קזינו, ומתעלם מההשלכות של מיזם זה על העיר והאזור המארחים. רווחת הנחה סמויה שהקמת בתי קזינו בארץ היא כורח המציאות ושניתן לנתב ולפקח על התפתחותה בעזרת הכלים הניהוליים המתאימים.

 

פרסום זה מדגיש את הצורך להתייחס להשפעות המקומיות של תוכניות פיתוח ומביא את המקרה של פיתוח בית קזינו באילת כדוגמה. הוא סוקר את הניסיון מחוץ לארץ בתחום זה ומעמיד את היתרונות מול החסרונות ברמה המקומית. הפרסום אף מדגים סימולציה של הקמת בית קזינו באילת כדי להעריך את ההשפעות הכלכליות-אזוריות הצפויות ממפעל כלכלי זה. בדיקה זו מעלה היבטים מספר בעלי משמעות, מעבר למקרה הספציפי של הקזינו, שהנם רלוונטיים לכל הערכה של השפעות של פרויקט פיתוח על הכלכלה המקומית.

היבט ראשון הוא האפשרות שפיתוח כלכלי אינו מביא לרווחה כלכלית מקומית. שינויים בהיקף הגולמי של התוצר, ההכנסה והתעסוקה המקומית עדיין אינם מבשרים שינוי ברווחת תושבי המקום. במקרה של קזינו באילת, חלק ניכר מהביקושים שהוא יוצר מורגש מחוץ לכלכלה המקומית. ובמידה בה מועסקים באים מחוץ לאזור, אזי השינוי הגולמי בתעסוקה המקומית כלל אינו מצביע על שינוי ברווחה המקומית. ישנן גם סיבות טובות להניח כי חלק מביקוש הנוצר על ידי המפעל הכלכלי אינו ביקוש חדש (הנובע מפעילות 'ייצוא'). אלא,  ביקוש המחליף את הביקוש הקיים בענפים דומים. היבט שני הוא שגם אם לפרויקט ישנן השפעות פיסקליות חיוביות עדיין אין בכך בהכרח כדי לתרום להשפעות כלכליות חיוביות ברמה המקומית (במובן של יצירת הזדמנויות כלכליות לתושבים מקומיים, קשרים בין-ענפיים מקומיים וכד').

 

המקרה הפרטני של הקזינו יכול ללמד על צורת הבדיקה המפוכחת שצריכה ללוות את ההחלטה על אימוץ כלי זה או אחר כדי לקדם את הכלכלה המקומית. קובעי מדיניות עשויים להסתנוור בנקל מתחזיות וורודות, המתייחסות לתעסוקה חזויה ולהכנסות מקומיות (ציבוריות ואישיות) הצפויות מפרויקט הפיתוח. אולם, הבחינה האמיתית צריכה להיות לא רק 'כמה ביקוש' אלא 'כמה ביקוש יישאר במקום'. לא רק 'כמה תעסוקה' אלא 'כמה תעסוקה תלך לתושבי המקום'? כאשר מעמידים שאלות אלה, התוצאות לעתים, נראות פחות מובטחות.

PDF icon felsenstein_1999.pdf
בן-אליא נחום. המימון הממשלתי והמשבר הכספי ברשויות המקומיות בישראל. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1999.תקציר

משבר כספי חמור פוקד כיום את הרשויות המקומיות.משבר זה הוא תוצאה מצטברת של תהליך מתמשך של כשלי ניהול מקומי ומדיניות ממלכתית.הוא מציב קשיי תפקוד גוברים והולכים לרשויות מקומיות, מערער את יציבותם החברתית וכלכלית של יישובים רבים ומאיים על רווחתם של רבים מאזרחי המדינה.מחקר מדיניות זה מתמקד בקשר שבין המימון הממשלתי לבין המשבר הכספי של השלטון המקומי. ניתוח השינויים שחלו במקורות המימון של השלטון המקומי בשני העשורים האחרונים חושף תהליך של גריעת מקורות מצד השלטון המרכזי,תוך הסטה מסיבית של משאבים ה"מיועדים" לשלטון המקומי לתכליות אחרות והעלאת נטל המיסוי המקומי. "פיצוי" ממשלתי מאוחר, באמצעות מענקים לכיסוי גירעונות והסדרים פיננסיים שונים הצליח לדחות לפרקי זמן קצרים את המשבר הכספי, אך בהיעדר מנגנוני אכיפה נאותים לא הושג ריסון אמיתי של הניהול הגירעוני של הרשויות המקומיות. תפנית חדה במדיניות הממשלתית מאז 1997, בעיקר התנתקות מסיוע "אוטומטי" לרשויות גירעוניות, גררה את השלטון המקומי למשבר החמור ביותר שאי-פעם פקד אותו.

לא מעט אנרגיה ארגונית ואישית הושקעו בעשור האחרון בליבון סוגיית השתתפות הממשלה במימון השלטון המקומי והיא עדיין ממתינה לפתרון מוסכם ומשכנע. חלק גדול מהמאמצים שהושקעו נידונו למפרע לתוצאות דלות משום התייחסותם הצרה. נושא המימון הממשלתי של המגזר המוניציפלי חורג זה זמן רב ממישור הפתרונות הטכניים-נוסחתיים ויש לבחון אותו בהקשרים עקרוניים שונים הקשורים במערכת היחסים ביניהם ובאחריות המדינה לשירותים הניתנים לאזרח.עבודה זו מצביעה על השינוי הנורמטיבי שחל בשלטון המרכזי ועל הפער הנפער בין שני מודלים קוטביים של שלטון מקומי: המודל ה"רווחתי" והמודל ה"כלכלי". על רקע זה, מוצג מודל מימון ממשלתי חלופי – המבוסס על הדגם הבריטי – היוצר הבחנה ברורה בין אחריות ממלכתית לבין אחריות מקומית. זאת, במקביל ליצירת כלי הקצאה אחיד, שקוף ושוויוני.

PDF icon ben-elia_1999.pdf
חרדים וחילונים בירושלים בעתיד: תסריטים ואסטרטגיות
חסון שלמה. חרדים וחילונים בירושלים בעתיד: תסריטים ואסטרטגיות. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1999.תקציר

אחת הסוגיות המרכזיות על סדר היום הפוליטי בירושלים היא עתיד היחסים בין חרדים לחילונים. השאלה היא מה תהיה דמותה העתידית של העיר. האם תתחולל בה מלחמת תרבות והעיר תדרדר מבחינה חברתית וכלכלית, או אולי תימצא דרך לחיים משותפים בין שני הצדדים תוך שמירה על המגוון הפלורליסטי של העיר. על מנת לתהות על סוגיות אלה מציג נייר זה ארבעה תסריטים לעיר ירושלים. כל תסריט מתאר מערכת שונה של יחסים בין שתי הקבוצות ובוחן את ההשפעות של יחסים אלה על החברה, הכלכלה, הפוליטיקה והמבנה העירוני. כל תסריט מושתת על מספר עקרונות: תפיסה כוללת המתייחסת למגוון היבטים רחב, מבנה לוגי שבו אירוע אחד נובע מאירוע אחר, חיבור בין חשיבה מדעית המזהה ומנתחת מגמות קיימות לבין פרשנות של מגמות אלה בראייה עתידנית.

התסריט הראשון, בירה זרה, מתאר את התעצמות המאבק בין שתי הקבוצות ואת התוצאות של תהליך זה. התסריט השני, ברוקלין בירושלים, מתאר את ירושלים כעיר חרדית מבוססת מבחינה כלכלית. התסריט השלישי, בירה רב-תרבותית, מציג עיר שבה נמצאה דרך לחיים משותפים. התסריט הרביעי, בלפסט בירושלים, מסתיים במיתון המאבק בין שתי הקבוצות בשל התגברות המתח בין ערבים ליהודים בעיר.

ארבעת התסריטים אינם אמורים לחזות את העתיד, אלא לגרות את החשיבה על ידי אפשרויות שונות של עתיד. אפשרויות אלה מעשירות את החשיבה על ידי יצירת "זיכרונות עתיד". הן מחייבות את קובעי המדיניות ואת תושבי העיר לתת את הדעת על מצבים שבדרך כלל איננו מעלים על הדעת בשל הנטייה לחשוב כי מה שהיה הוא שיהיה. אולם המציאות מלמדת אותנו כי ההיסטוריה רצופה התפתחויות ומפנים דרמטיים שאותם לא שיערנו מראש, ואנו נתפסים תדיר בלתי מוכנים לקראתם. החשיבה על העתיד באמצעות תסריטים מאפשרת הרחבת המפה המנטלית על ידי הכללת אפשרויות בלתי צפויות. גם אם האפשרויות המדווחות בתסריטים לא תתגשמנה עצם הרחבת המפה המנטלית מאפשר התמודדות טובה יותר עם ההפתעות שצופן בחובו העתיד.

כמחבר התסריטים אשמח לשמוע תגובות והצעות לתסריטים חלופיים.

PDF icon hasson_1999.pdf
Shachar I. Draft Deferment for Yeshiva Students: A Policy Proposal. 1999.PDF icon EN_Ilan_Draft_Deferment_for_Yeshiva_Students.pdf
1998
שטרית שמעון. בין שלוש רשויות: מאזן זכויות האזרח בענייני דת בישראל. 1998.PDF icon shetreet_1998.pdf
בן-אליא נחום. הפרטת תשתיות מים וביוב: בין יוזמה מקומית למדיניות ממלכתית. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1998.תקציר

בשנים האחרונות מתהווים הסדרים חדשים למימון הפיתוח, לניהולן ולתפעולן של תשתיות מים וביוב במגזר המוניציפלי. הסדרים אלה מאופיינים בשותפות גוברת והולכת של המגזר הפרטי עד כדי אפשרות להפרטה מוחלטת.

מציאות זו נוצרת בעקבות תהליך דו-כיווני של יוזמות מקומיות ומדיניות ממלכתית.היוזמות המקומיות הן דוגמה קלאסית להתווית מדיניות מלמטה (making bottom-up policy ).הן מעצבות מדיניות בכך שהן הולכות ויוצרות עובדות בשטח.אם הן מוצלחות,הן יוצרות לגיטימציה להתפתחות מגמה מקיפה יותר. הופעתן של יוזמות אלה היא ביטוי חלקי לכישלון המדינה בהתוויית מדיניות מוגדרת ועקבית ובאכיפתה.

רק בשנים האחרונות נעשים ניסיונות רציניים יותר לעיצוב מדיניות שיטתית ומחייבת.המדיניות הממלכתית מחפשת דרכים להתאים את עצמה לשינוים המתפתחים,אך מתקשה לנתבם. על שולחן השרים הממונים מונחת עתה הצעת חוק בדבר העברת האחריות על השירותים לתאגידים עסקיים. ההצעה מושתתת על עקרונות מדיניות שגובשו בפורומים מקצועיים שונים, שדנו בעתיד משק המים והביוב בישראל: הוועדה לבחינת הניהול של אספקת המים בישראל (ועדת ארלוזורוב) והוועדה להכנת חוק תאגידי מים וביוב (ועדת סוארי).
המדיניות המתגבשת חותרת לנתק את האחריות לאספקת שירותים אלה מהרשויות המקומיות ולהעבירה לתאגידים עסקיים. מדיניות זו מציגה שינוי מהותי בתפיסה הממלכתית של שירותים אלה: מעבר משירותים ציבוריים ללא כוונת רווח לשירות תשתית מפוקח. שינוי זה מניח גם מעורבות גוברת של המגזר הפרטי, לרבות האפשרות של הפרטה כוללת של השירות. במקביל, אך באופן בלתי תלוי, מתפתחים פרויקטים שונים ביוזמה מקומית הנשענים על הון ועל ידע פרטיים.

 

המדיניות המוצעת שואפת לשנות באופן גורף את הבסיס ואת דפוסי הפעילות שאפיינו את ניהול נושא המים והביוב עד כה. בדומה לכל שינוי  מקיף אחר בישראל, גם כאן נשאלת השאלה האם השינוי אפשרי. מעצבי המדיניות המוצעת מודעים היטב לקשיי היישום. מתוך הערכת ההתנגדות הצפויה הם נמנעים מלהציג את נושא התאגוד - על הנחותיו והשלכותיו -כפתרון מחייב. בהשארת שיקול הדעת לרשויות הם יוצרים, בלי להתכוון לכך, מערכת הסותרת את עקרונותיה ופוגעת בסיכוייה. החוק המוצע מותיר ת סוגיית התאגוד להחלטה מקומית, ולכן צפויה להיווצר מערכת מפוצלת, הנשענת בחלקה על הסדרים קיימים (רשויות מקומיות, איגודי ערים)ובחלקה על הסדרים חדשים  (תאגידים מקומיים), ובהתאם  - על כללי עילות, סטנדרטים ומחויבויות שונים. במצב זה ספק רב אם התוצאות  הכלכליות, הניהוליות והסביבתיות יהיו בהתאם לראוי ולנדרש.

 

נראה כי אחת הסיבות שהביאו להסתבכות זו היא ההפרדה המתבקשת בין נושא המים ונושא הביוב. למרות הקשר הלוגי ביניהם לא ניתן להתעלם מההבדלים ביניהם. לא הממד הניהולי התפעולי של נושא המים הוא זה הטעון שינוי מהותי, אלא הניהול כספי.

הפיכת רוב התקבולים המתקבלים ממכירת מים לעוד הכנסה עצמית בידי הרשויות מנציחה בעיה עקרונית וכללית של מימון מוניציפלי, תוך פגיעה בהשקעה חוזרת שלהם בייעודם האמיתי (השבחת התשתיות ופיתוחן).

מתווי המדיניות המוצעת היו מודעים לחיוניות הכספית של התקבולים ממכירת מים, אך הם נמנעו מלבצע את הצעד המתבקש: חיוב התאגוד תוך הבטחת מקור מימון חלופי אשר יפצה את הרשויות. בשל אי-הרצון ליצור קשר זה הועדפה אופציית ההגמשה,דהיינו אי-כפיית התאגוד והשארתו כבחירה רצונית.

בניגוד למשק המים, נושא הביוב אינו מפותח דיו. לאחר הקמת התשתיות המרכזיות בשנות השישים לא השקיעה המדינה משאבים בהיקף הנדרש. מרבית הרשויות המקומיות התעלמו מהנושא. רק בראשית שנות השמונים,בעקבות הפיתוח המואץ שנלווה לעלייה הגדולה, הפך נושא הביוב לקריטי.עתה נדרשה המדינה להשקיע תוך פרק זמן קצר יחסית השקעות העולות על שלושה מיליארדי ש"ח.

 

במקצת מהרשויות, הנהנות מפיתוח מואץ, הפך הנושא לחיוני ודחוף, ומכאן נכונותן לפתח את התשתיות הנדרשות. זה גם הרקע לפתיחותן של רשויות מקומיות לשלב גורמים פרטיים, במסגרת הסכמי BOT ( build-operate-transfer), צעד הפוטר אותן מהצורך להשקיע ישירות את סכומי העתק הנדרשים. למראית עין משתלבת המדיניות הממלכתית המוצעת היטב עם יוזמות מקומיות אלה, אולם בראייה ממלכתית כוללת דווקא עובדת היותם מיזמים מקומיים היא הבסיס לחולשתם.

 

בהיעדר תכנון ממלכתי כולל וקביעה מחייבת של אזורי שירות רלוונטיים פרויקטים מוקמים על בסיס מזדמן, ע"פ נוחיותן של הרשויות המעורבות ותחושת הדחיפות שלהן.

גודל הפרויקט אינו נקבע על ידי התועלת הלאומית (תרומתו ליצירת תשתית ארצית כוללת), אלא נגזר ממספר הרשויות המעורבות (לרבות פרויקט של רשות אחת בלבד) ונכונותן להשתתף בו. המגמה המסתמנת כיום היא התארגנויות וולונטריות מזדמנות,ובהיעדר מדיניות ממלכתית תקיפה נמנעת האפשרות להביא את כלל הרשויות באזור מוגדר להצטרף לפרויקט.

 

להבדלים בהתפתחות נושאי המים והביוב השלכה ישירה על המעורבות של המגזר הפרטי. במקרה של שירותי המים, תרומתו האפשרית של המגזר הפרטי היא בתחום הניהולי והתפעולי. רמת הפיתוח של התשתיות הקיימות אינה מצריכה השקעות מיוחדות, העשויות להצדיק פנייה אל המגזר הפרטי כמקור מימון. ההשקעות הדרושות לצורך חידוש המערכת והשבחתה יכולות להיות ממומנות באופן שוטף, כחלק מחיוב הצרכן. שונה המצב בנושא הביוב. כאן, בהתחשב בהיקף העצום של ההשקעות הנדרשות, דחיפות הפתרון והיכולות המקצועיות החסרות ברוב המגזר המוניציפלי מצדיקות מעורבות פרטית.

 

המלצות

הגורמים הממלכתיים נדרשים לגלות גישה דיפרנציאלית, התואמת את ההבדל בין שני הנושאים. עליהם לפתח עקרונות אופרטיביים בהתאם. מול העמימות המתוכננת הכלולה בהצעת החוק הנוכחית נדרשת קביעה ברורה של מידת המעורבות הרצויה של המגזר הפרטי בכל תחום וסוגי השותפויות המתבקשות במצבים שכיחים שונים.

הסוגיות העיקריות העומדות על הפרק:

המתכונת המוצעת של תאגוד רצוני אין בה כדי להבטיח את השגת התאגוד.

א.    יש צורך לקבוע את התיחום האזורי הנכון של המדינה מבחינת משק המים והביוב.

ב.     יש לשקול להפריד בין תשתיות מים וביוב, בעיקר על מנת להבטיח שנושא הביוב אכן ימצא פתרון במסגרת אזורי שירות מיטביים.

ג.      יש לתכנן הסדר מימון לתקופת מעבר אשר יאפשר לרשויות להיגמל משימוש בתקבולים ייעודיים אלה בתזרים המזומנים השוטף של הרשויות המקומיות. שאלת העברת השליטה לידיים פרטיות לאחר תום תקופת המינימום של שליטה ציבורית עדיין נותרה עמומה. העברת מערכות תשתית לשליטה פרטית מצריכה התייחסות הרבה יותר מעמיקה, הן מן ההיבט הציבורי הרחב והן מבחינת לימוד לקחים מחו"ל (בעיקר הניסיון הבריטי). למעט הפרטה מטעמים אידאולוגיים, אין הוכחה לצורך או לכדאיות שבהעברת מערכות אלה לידיים פרטיות

ד.     יש להאיץ את מדיניות התאגוד תוך עיצובה מחדש ברוח ההמלצות המוצגות כאן והימנעות מאישור פתרונות נקודתיים העלולים להכשיל את סיכוייהם של פתרונות אזוריים.נוכח ההשלכות המרחיקות לכת של המדיניות המוצעת מומלץ לאפשר דיון ציבורי הולם ולא להסתפק בדיונים בפורומים ממשלתיים סגורים.

PDF icon ben_elia_1998.pdf
ברשישת אורי, פייטלסון ערן. התפשטות היזמות הפרטית בקרקע ציבורית. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1998.תקציר

מאמר זה מתבסס על עבודת גמר לתואר מוסמך בגיאוגרפיה באוניברסיטה העברית בירושלים. העבודה בחנה את התפרוסת המרחבית של היוזמות בקרקע החקלאית הציבורית בישראל בעקבות החלטות 533 ו-611 של מועצת מקרקעי ישראל.

הניתוח נעשה בשתי רמות: ברמה האזורית נעשה ניתוח תיאורי בו נבדק ונלמד לעומק תהליך שינוי היעוד בקרקע החקלאית. ברמה הארצית נעשה ניתוח כמותי, בו נבדק הפיזור המרחבי של היוזמות כפונקציה של שורת משתנים. מאמר זה מתרכז בעיקר בניתוח הארצי-כמותי.

PDF icon barshishat_feitelson_1998.pdf
רוזנטראוב מרק, רזין ערן. ממשל מטרופוליני ופיתוח: לקחים מאינדיאנאפוליס. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1998.תקציר

סקירה זו עוסקת בקשר שבין ארגון מערכת השלטון המקומי במטרופולין לבין הפיתוח המקומי. הסקירה מציגה את הדוגמה הייחודית של שלטון מטרופוליני באינדיאנפוליס ודנה בכדאיות הקמתן של רשויות מטרופוליניות דומות בישראל. המלצות הסקירה מדגישות את תרומתן האפשרית של רפורמות כאלו לתחרותיות של מטרופולין באר שבע ולמרחב ירושלים על מאפייניו ובעיותיו הייחודיות.

PDF icon rosentraub_razin_1998.pdf
מערכת החינוך החרדי בישראל: תקצוב, פיקוח ובקרה
שיפר ורדה. מערכת החינוך החרדי בישראל: תקצוב, פיקוח ובקרה. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1998.תקציר

המחקר של ורדה שיפר עוסק בארבעה נושאים עיקריים. ראשית הוא בוחן את מוסדות החינוך של האוכלוסייה החרדית ואת הגידול שחל במספר תלמידיה לאורך זמן. שנית, הוא מתחקה אחר מקורות המימון של מערכת החינוך החרדי. שלישית, הוא בודק את הפיקוח והבקרה בחינוך החרדי, ולבסוף, הוא מנתח את הזיקות של מערכת החינוך החרדי למערכת החינוך הכללית ואל חוקי החינוך.

ממצאי המחקר מראים שהחינוך החרדי נמצא בתהליך התרחבות ופריחה ושמערכת החינוך החרדי לא רק שאינה מקופחת אלא שבתחומים מסוימים היא אף מופלית לטובה בהשוואה למערכת החינוך הממלכתי והממלכתי-דתי.

אשר לפיקוח על מערכת החינוך החרדי, מתברר כי לא נעשה כל ניסיון אמיתי ליישם את חוק החינוך, הכולל תוכנית יסוד של לימודים כלליים. באורח זה ויתרה המדינה על זכותה ליצור קשר בין מימון מערכת החינוך לבין עמידת האוכלוסייה הממומנת בדרישות החוק.

המחברת אינה מערערת על זכויות של האוכלוסייה החרדית להנחיל לבניה את ערכיה ומורשתה, אולם היא מבקרת את התעלמות החינוך החרדי מתכנים ממלכתיים בתחום החינוך. לדעת שיפר יש בהתעלמות זאת משום פגיעה ביסודות הדמוקרטיה והיא עלולה להוביל לפיצול ולפלגנות. לאור זאת מציעה המחברת לשוב ולבחון את גבולות האוטונומיה של האוכלוסייה החרדית בתחום החינוך.

PDF icon schiffer_1998.pdf
רזין ערן. פערים בחוסן התקציבי של רשויות מקומיות בישראל: 1972-1995. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1998.תקציר

מחקר זה ממשיך שורת מחקרים שנערכו במכון פלורסהיימר ושעסקו בכיוונים לרפורמה במפת הרשויות המקומיות ובמימונן. המחקר מזהה גורמים שהשפיעו על חוסנן התקציבי של רשויות מקומיות בישראל ואת השפעתם של שינויים שבוצעו במימון הרשויות המקומיות על הפערים בין הרשויות המקומיות. ההמלצות העיקריות הנובעות ממחקר זה כוללות הצעות לצמצום מספרן של הרשויות המקומיות הקטנות ולצמצום הפער בין רשויות מקומיות ערביות לרשויות יהודיות, זאת במטרה להפוך את מערכת השלטון המקומי ליעילה ושוויונית יותר.

PDF icon razin_1998_disparities.pdf
Schiffer V. The Haredi Educational in Israel: Allocation, Regulation, and Control. 1998.PDF icon schiffer_the_haredi_education_system_english.pdf
Municipal Bond Financing: Lessons For Israel
Biger N, Plaut S. Municipal Bond Financing: Lessons For Israel.; 1998.PDF icon biger_plaut_1998_01.pdf
1997
השירותים הפיננסיים בתל אביב-יפו: דפוסים ותהליכים מרחביים
צ'רני יגאל. השירותים הפיננסיים בתל אביב-יפו: דפוסים ותהליכים מרחביים.; 1997.תקציר
במסגרת המחקרים הנערכים במכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות על מטרופולין תל אביב, נבדקו הדפוסים והתהליכים המרחביים של השירותים הפיננסיים בעיר תל אביב-יפו. המחקר מצביע על התרכזותם של השירותים הפיננסיים במוקדים ברורים במרחב העיר המרכזית של המטרופולין ועל הגורמים העומדים ביסודה של התרכזות זו. היצמדות לבורסה לניירות ערך ולהנהלת הבנקים המסחריים היא אחד הגורמים העיקריים להתרכזות. השמרנות המרחבים הרווחת בענף השירותים הפיננסיים מביאה להמשך התגבשותו של המרכז הפיננסי בגלעין העיר תל אביב-יפו. יחד עם זאת, ניתן להבחין בעלייתו של מוקד משני במערבה של רמת גן, ליד בורסת היהלומים, אולם מוקד זה אינו מהווה חלופה בולטת למרכז הפיננסי בגלעין תל אביב-יפו בו עשויות להמשיך ולהתרכז החברות הישראליות הגדולות בענף השירותים הפיננסיים.
PDF icon charney_1997.pdf
לביא ויקטור. הבדלים במשאבים ובהישגים בחינוך הערבי בישראל. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1997.תקציר

למאמר זה שתי מטרות: אחת, לתעד ולהסביר פערים אזוריים ואתניים במשאבים הכלכליים והחינוכיים של מערכת בתי-הספר הערביים וכן פערים בהישגים הקוגניטיביים של תלמידי בית-ספר ערביים. המטרה השנייה היא הערכת משקלם של הגורמים לפערים בהישגים החינוכיים (בין מערכות החינוך של היהודים ושל הערבים) דהיינו, האם פערים אלה נובעים מן המצוקה היחסית השוררת במגזר הערבי במשאבים כלכליים וחינוכיים. עוד יעסוק המאמר בנושא קרוב לכך, והוא היחס בין השינויים בתפוקות הלימודיות בתוך המגזר הערבי לבין ההתפלגות של משאבים ותשומות חינוכיות בו. מאחר שלאחרונה הוקצו למגזר הערבי משאבים רבים יותר, נבחן גם את ההשפעה האפשרית של השינוי על הישגי התלמידים במגזר זה.

PDF icon victor_variations_in_resources_and_outcomes.pdf
שלהב יוסף. מנהל וממשל בעיר חרדית. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1997.תקציר

במכון פלורסהיימר מתקיימת תכנית מחקרים על דת, חברה ומדינה בישראל. תשומת לב מיוחדת בתכנית זאת מוקדשת לקהילה החרדית. קהילה זו נוטה להתקבץ באזורים מובחנים שבהם התרבות החרדית דומיננטית. ההתעצמות הפוליטית של הקהילה החרדית מפקידה אותה על מוסדות שונים ובהם גם רשויות מקומיות.
שלטון חרדי מציב שתי בעיות עיקריות, שבהן דן המחקר הנוכחי: (א) כיצד מתמודדת הקהילה החרדית עם הנטל הכרוך בניהול מערכת עירונית? (ב) כיצד מתייחס שלטון חרדי לקבוצות לא-חרדיות שבתחום שיפוטו ואחריותו? מכיון שתופעת השלטון המקומי החרדי מתרחבת בישראל, נודעת לשאלות אלו חשיבות רבה להבנת עתיד יחסי דת, חברה ומדינה.

PDF icon shilhav_1997_02.pdf