בשנים האחרונות התרחבה התופעה של יישובים עירוניים הנתונים לממשל חרדי. נייר זה מציג את הבעיות העולות במחקרים האופייניות לרשויות מקומיות חרדיות ומציג שני אופני פעולה דרושים.

הצעה לפיתוח דגם משלים של שלטון מקומי על פי עקרונות המודל של מנהל עיר מקצועי-מועצה נבחרת. מודל זה מהווה חלופה לשיטה הנהוגה בישראל על בסיס ראש עיר נבחר. הניסיון הבינלאומי מוכיח שרשויות מקומיות שאימצו את השיטה המוצעת מספקות שירותים טובים יותר וביעילות כללית רבה יותר; זאת, מבלי לגרוע מעקרונות הדמוקרטיה המקומית.

סוגיית איחוד רשויות קטנות בישראל ומדת על הפרק שנים רבות. המלצות הוועדה לאיחוד רשויות מקומיות בראשות פרופ' אריה שחר, שמונתה על פי החלטת ממשלה משנת 1995, עוררו התנגדות עזה מצד רשויות מקומיות המיועדות לאיחוד. התקציר מסכם את השיקולים נגד ובעד האיחוד ומציע מדיניות לאורם.

חולשתן התקציבית של רשויות מקומיות ערביות וקיפוחן של הרשויות הערביות בהקצאת מענקים ממשלתיים הן סוגיות החוזרות ועולות על הפרק בתכיפות רבה. דומה כי ראשי רשויות מקומיות ערביות הם מן המבקרים הקבועים במתחם ההפגנות שמול משרד ראש הממשלה בירושלים. ראשי הרשויות הערביות טוענים לקיפוח מתמשך בהקצאת מענקי הממשלה ולאי התחשבות מספקת בחולשתם החברתית-כלכלית של תושביהן. מנגד נשמעות טענות לפיהן סובלות רשויות מקומיות ערביות מניהול לקוי ומחוסר יעילות בגביית מסים מקומיים. גודלה הקטן של האוכלוסייה ברוב הרשויות הערביות ומיעוט פעילות עסקית ותעשייתית המשלמת מסים מקומיים גבוהים פוגעים גם הם בחוסנן התקציבי ובסיכוייהן להשתחרר מתלות גוברת במענקי המדינה.

מטרת סקירה זו היא להציג נתונים הממחישים באיזו מידה קיימים פערים בחוסן התקציבי בין רשויות מקומיות יהודיות לערביות, עד כמה נובעת חולשת הרשויות הערביות ממיעוט הכנסות ממקורות עצמיים או מהקצאה נמוכה של מענקים ממשלתיים, והאם מצטמצם הפער בין הרשויות הערביות ליהודיות? תחילה מוצגים ממצאים לכל הרשויות המקומיות הערביות בהשוואה לכל העיריות והמועצות המקומיות היהודיות, מתוך ניתוח מקיף שעסק בפערים; בחוסן התקציבי של רשויות מקומיות בישראל בין השנים 1972 ל-1996 (ראה: רזין 1998; 1999). כמו כן מוצגים נתונים מעודכנים לשנת 1998 על הקצאת המענק הכללי לרשויות המקומיות, במונחים לנפש. בהמשך מוצגים מדדים כספיים של שש ערים ערביות שמנו בשנת 1998 בין20,000 ל-33,000 תושבים ושל מדגם עיריות יהודיות בגודל דומה. מדדים אלה, לשנים1995 ו-1998, באים להראות האם חלו בשנים האחרונות שינויים משמעותיים במשק הכספי של הרשויות הערביות, בהשוואה לרשויות יהודיות.

המחקר מנתח את מאזן ההגנה על זכויות האזרח בענייני דת. הוא מתייחס לשלוש רשויות השלטון: הרשות המחוקקת, הרשות השופטת והרשות המבצעת. מן הניתוח משתקפת תרומה חיובית של הרשות השופטת ותרומה חיובית פחות של הרשות המחוקקת ושל הרשות המבצעת.

חקיקת הכנסת צמצמה לרוב את זכויות האזרח בענייני דת, הן בחקיקה יזומה של הכנסת והן בתגובה לפסיקה של בתי המשפט. ואולם חל שינוי במגמה שלילית זו והוא ניכר בעיקר בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ובחוק יסוד: חופש העיסוק, שנחקקו ב-1992, וכן בחוק הקבורה האזרחית החלופית, התשנ"ו-1996. הרשות המבצעת תרמה אף היא תרומה שלילית למאזן זכויות האזרח בענייני דת בתקופתן של רוב ממשלות ישראל. מבין שלוש הרשויות בולט בית המשפט העליון בתרומתו החיובית במשך שנים ארוכות לשיפור זכויות האזרח בענייני דת. פסיקתו היא תוצאה של תהליך חברתי, המשנה את דפוסי ההתנהגות הציבורית בתחומים שונים.

הסכמים לשיתוף בהכנסות ממסים מקומיים מתרבים והולכים בישראל בעיקר כאמצעי המאפשר התפשטות עירונית על קרקע כפרית. רוב ההסדרים קשורים  בפיתוח אזורי תעשייה ומרכזי תעסוקה. בדרך כלל מדובר ברשות מקומית עירונית התובעת להעביר לתחום שיפוטה קרקע ממועצה אזורית הגובלת בה, תמורת פיצוי הכולל חלק מהאגרות ומההיטלים שמשלמים היזמים המפתחים את השטח ומהארנונה שישלמו המחזיקים בנכסים התעשייתיים והעסקיים לאורך זמן. הנייר סוקר את המאפיינים של הסכמים אלו ואת הבעיות הכרוכות בהם ומציע מדיניות לאורן.

במסגרת תכנית המחקרים של מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות על ממשל ופיתוח מקומי בחן פרופ' ערן רזין את הפערים התקציביים בין רשויות גדולות לקטנות על מנת לבחון את השאלה המעסיקה את קובעי המדיניות: האם רשויות מקומיות קטנות מהוות נטל על הקופה הציבורית? המחקר הנוכחי כולל ניתוח מקיף של מדדים כספיים הנוגעים רובם לשנת 1996. הממצאים של המחקר מאמתים ומחזקים את הטענה לפיה רבות מן הרשויות המקומיות הקטנות סובלות מחולשה תקציבית ומהוות נטל על תקציב המדינה. ככלל, ככל שהתושב מתגורר ברשות מקומית קטנה יותר כך גדלה עלותו לקופת המדינה, לפחות בכל הנוגע להקצאת המענקים הממשלתיים. חולשתן של הרשויות המקומיות הקטנות נובעת בעיקר מהיעדר יתרונות לגודל האוכלוסייה בהפעלת שירותים שונים. פרופ' רזין ממליץ לפעול בדרכים שונות לצמצום מספר הרשויות המקומיות הקטנות.

בשנים האחרונות נכנסו לישראל עובדים זרים רבים. חלק מהם מצאו מגורים בדרומה של העיר תל אביב-יפו, על כל הסוגיות הנובעות מכך בשאלות של מדיניות עירונית. ד"ר יצחק שנל נכנס לעובי הקורה של סוגיות אלה, בוחן את הזרים הגרים בשכונת נוה שאנן שבדרום תל אביב-יפו, על תכונותיהם, עמדותיהם, התנהגותם ומקומם במערך העירוני. כמו כן עוקב ד"ר שנל אחר עמדות התושבים הישראלים בנוה שאנן כלפי הזרים. החוקר מציין כי תופעת המגורים של זרים בשכונה מתמסדת והולכת וגורמת להסתגלות המערכת העירונית לכך, והדבר מחייב נקיטת שורה של אמצעי מדיניות אשר מצד אחד יפקחו על כניסתם של עובדים זרים לארץ ומצד שני יבטיחו תנאי חיים סבירים לאוכלוסייה זו בעת שהותה בערי ישראל.

במסגרת המחקרים הנערכים במכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות על האוכלוסייה הערבית בישראל, הכין פרופ' אבינעם מאיר מחקר על היחסים בין בדווי הנגב למוסדות המדינה בישראל. יחסים אלה מצטיינים במתח רב. מצד אחד, האוכלוסייה הבדווית מבקשת לשמור על צביונה המיוחד ולהתגדר בד' אמותיה שלה. מצד שני, המדינה מבקשת לכלול את הבדווים בתבניות ובתכניות המקובלות עליה. המתח בין הבדווים למדינה מתבטא בתחומים שונים: קרקעות, התיישבות ועיור, הקצאות של משאבי מים ומרעה, שירותי חינוך ובריאות וכן במשאבי כוח פוליטיים ברמה המקומית. המחקר מצביע על גורמים שונים שהביאו לעלייה בכוחם היחסי של הבדווים במאזן הכוחות שבינם לבין המדינה.

אחת הסוגיות המרכזיות על סדר היום הפוליטי בירושלים היא עתיד היחסים בין חרדים לחילונים. השאלה היא מה תהיה דמותה העתידית של העיר. האם תתחולל בה מלחמת תרבות והעיר תדרדר מבחינה חברתית וכלכלית, או אולי תימצא דרך לחיים משותפים בין שני הצדדים תוך שמירה על המגוון הפלורליסטי של העיר. על מנת לתהות על סוגיות אלה מציג נייר זה ארבעה תסריטים לעיר ירושלים. כל תסריט מתאר מערכת שונה של יחסים בין שתי הקבוצות ובוחן את ההשפעות של יחסים אלה על החברה, הכלכלה, הפוליטיקה והמבנה העירוני. כל תסריט מושתת על מספר עקרונות: תפיסה כוללת המתייחסת למגוון היבטים רחב, מבנה לוגי שבו אירוע אחד נובע מאירוע אחר, חיבור בין חשיבה מדעית המזהה ומנתחת מגמות קיימות לבין פרשנות של מגמות אלה בראייה עתידנית.

התסריט הראשון, בירה זרה, מתאר את התעצמות המאבק בין שתי הקבוצות ואת התוצאות של תהליך זה. התסריט השני, ברוקלין בירושלים, מתאר את ירושלים כעיר חרדית מבוססת מבחינה כלכלית. התסריט השלישי, בירה רב-תרבותית, מציג עיר שבה נמצאה דרך לחיים משותפים. התסריט הרביעי, בלפסט בירושלים, מסתיים במיתון המאבק בין שתי הקבוצות בשל התגברות המתח בין ערבים ליהודים בעיר.

ארבעת התסריטים אינם אמורים לחזות את העתיד, אלא לגרות את החשיבה על ידי אפשרויות שונות של עתיד. אפשרויות אלה מעשירות את החשיבה על ידי יצירת "זיכרונות עתיד". הן מחייבות את קובעי המדיניות ואת תושבי העיר לתת את הדעת על מצבים שבדרך כלל איננו מעלים על הדעת בשל הנטייה לחשוב כי מה שהיה הוא שיהיה. אולם המציאות מלמדת אותנו כי ההיסטוריה רצופה התפתחויות ומפנים דרמטיים שאותם לא שיערנו מראש, ואנו נתפסים תדיר בלתי מוכנים לקראתם. החשיבה על העתיד באמצעות תסריטים מאפשרת הרחבת המפה המנטלית על ידי הכללת אפשרויות בלתי צפויות. גם אם האפשרויות המדווחות בתסריטים לא תתגשמנה עצם הרחבת המפה המנטלית מאפשר התמודדות טובה יותר עם ההפתעות שצופן בחובו העתיד.

כמחבר התסריטים אשמח לשמוע תגובות והצעות לתסריטים חלופיים.

מטרתו של מחקר זה היא לבחון את העמדות של האוכלוסייה הערבית כלפי דרך 6 (כביש "חוצה ישראל") ואת ההשלכות הצפויות של הדרך על היישובים הערביים באזור המשולש, שם  מתחיל ביצוע השלב הראשון של הדרך. משלב זה ניתן יהיה להפיק לקחים לקראת השלבים  הנוספים של הדרך העוברת בסמוך ליישובים ערבים רבים באזור הגליל. לאור ממצאי המחקר נציע מדיניות פיצויים ותכנון מרחבי של שימושי קרקע ביישובים הערביים המושפעים מהדרך. מדיניות זו עשויה להפחית את האיום ואת נטל הדרך מעל היישובים בין צומת עירון לצומת קסם, שסמוך להם עוברת הדרך. המחקר מצביע על כיווני פיתוח אפשריים וממליץ על הנחיות לגופים העוסקים בפיתוח דרך 6 לשם הפיכתה מנטל ואיום למנוף לפיתוח.

תוואי דרך 6 העובר בתחום היישובים ובקרבתם חושף אותם לתחבורה עוברת, מגביר את הנגישות אליהם ומקרב אותם לאזור המרכז. סלילת הדרך כרוכה אמנם בהפקעת קרקעות מהיישובים הסמוכים, אולם היא תעמיד בפני היישובים פוטנציאל לפיתוח. יחד עם זאת, יש צורך בהיערכות נכונה של היישובים המכוונת על ידי מדיניות ממשלתית תומכת, כדי שהדרך לא תהפוך לנטל על פיתוח היישובים.

המחקר מנתח את שימושי הקרקע ואת הבעלות עליה ברצועת הדרך המתוכננת, מזהה את עמדות האוכלוסייה ביישובים כלפי הדרך ובוחן את משמעותה ליישובים. המחקר הסתייע בניתוח תכניות מתאר ארציות, אזוריות ומקומיות, ובתכניות הדרך. כמו כן, נערכו ריאיונות פתוחים עם תושבים ובעלי קרקעות, עם בעלי מקצוע, עם ראשי רשויות מקומיות ועם מקבלי החלטות. בשלב הראשון נאספו נתונים כמותיים ואיכותיים, המאפיינים את היישובים ומזהים את נטיותיהם. המקורות לנתונים היו מגוונים: שאלון, מידע מן הרשויות המקומיות ומהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

ממצאי המחקר מצביעים על המחלוקת ועל האי-בהירות השוררות בקרב היישובים הערביים ביחס לדרך ומשמעותה עוד בטרם נסללה. המחקר נסמך על לימוד הניסיון העולמי בדבר השפעתן של דרכים ארציות על פיתוח אזורי ויישובי ועל הניסיון הישראלי ביישובים הערביים. כמו כן, נלמדו המבנה הכלכלי-החברתי והתכונות המבניות והניהוליות ביישובים.

המסקנה מממצאים אלה היא, כי לא זו בלבד שהדרך לא תביא לפיתוחם המהיר של היישובים הערביים, אלא היא עלולה להגביל אותם, אם לא יינקטו הצעדים שיאפשרו ויזרזו פיתוח יזום. הדיפרנציאליות בין פיתוח היישובים היהודיים והערביים עלולה לנטות לטובת יישובים יהודיים על חשבונם של יישובים ערביים, ובכך להנציח את הפערים הקיימים בין היישובים היהודיים לערביים. המחקר מעלה המלצות מספר, שעשויות לתרום לפיתוחם של היישובים הערביים ולצמצם את הדיפרנציאליות הקיימת בין פיתוח היישובים היהודיים והערביים באזור.

המחקר מתמקד בהצגת המלצות לשינוי כללי המשחק הקיימים, המצמצמים את ההזדמנויות של היישובים הערביים ואת יכולתם להתחרות ביישובים היהודים. שינוי כללי המשחק כרוך בהעמדת משאבים כספיים וניהוליים לרשות הרשויות הערביות ובעריכת שינויים בתחום השיפוט. במקביל יש צורך בהכנתן או תכנונן מחדש של תכניות המתאר המקומיות של היישובים הערביים ושל התכניות האזוריות המשפיעות עליהם. מומלץ ליישם את החלופות התכנוניות המפחיתות את נטל הדרך בנסיבות הייחודיות של היישובים הערביים ולחפש כלים לאימוץ מדיניות שלא תנציח את ההבדלים בין היישובים הערביים ליהודיים, אלא תכלול אותם בתהליך פיתוח אוניברסלי.

משבר כספי חמור פוקד כיום את הרשויות המקומיות.משבר זה הוא תוצאה מצטברת של תהליך מתמשך של כשלי ניהול מקומי ומדיניות ממלכתית.הוא מציב קשיי תפקוד גוברים והולכים לרשויות מקומיות, מערער את יציבותם החברתית וכלכלית של יישובים רבים ומאיים על רווחתם של רבים מאזרחי המדינה.מחקר מדיניות זה מתמקד בקשר שבין המימון הממשלתי לבין המשבר הכספי של השלטון המקומי. ניתוח השינויים שחלו במקורות המימון של השלטון המקומי בשני העשורים האחרונים חושף תהליך של גריעת מקורות מצד השלטון המרכזי,תוך הסטה מסיבית של משאבים ה"מיועדים" לשלטון המקומי לתכליות אחרות והעלאת נטל המיסוי המקומי. "פיצוי" ממשלתי מאוחר, באמצעות מענקים לכיסוי גירעונות והסדרים פיננסיים שונים הצליח לדחות לפרקי זמן קצרים את המשבר הכספי, אך בהיעדר מנגנוני אכיפה נאותים לא הושג ריסון אמיתי של הניהול הגירעוני של הרשויות המקומיות. תפנית חדה במדיניות הממשלתית מאז 1997, בעיקר התנתקות מסיוע "אוטומטי" לרשויות גירעוניות, גררה את השלטון המקומי למשבר החמור ביותר שאי-פעם פקד אותו.

לא מעט אנרגיה ארגונית ואישית הושקעו בעשור האחרון בליבון סוגיית השתתפות הממשלה במימון השלטון המקומי והיא עדיין ממתינה לפתרון מוסכם ומשכנע. חלק גדול מהמאמצים שהושקעו נידונו למפרע לתוצאות דלות משום התייחסותם הצרה. נושא המימון הממשלתי של המגזר המוניציפלי חורג זה זמן רב ממישור הפתרונות הטכניים-נוסחתיים ויש לבחון אותו בהקשרים עקרוניים שונים הקשורים במערכת היחסים ביניהם ובאחריות המדינה לשירותים הניתנים לאזרח.עבודה זו מצביעה על השינוי הנורמטיבי שחל בשלטון המרכזי ועל הפער הנפער בין שני מודלים קוטביים של שלטון מקומי: המודל ה"רווחתי" והמודל ה"כלכלי". על רקע זה, מוצג מודל מימון ממשלתי חלופי – המבוסס על הדגם הבריטי – היוצר הבחנה ברורה בין אחריות ממלכתית לבין אחריות מקומית. זאת, במקביל ליצירת כלי הקצאה אחיד, שקוף ושוויוני.

באווירה התחרותית הקיימת בין ערים סביב עידוד הפעילות הכלכלית ברמה המקומית, נערך חיפוש מתמיד אחר כלים ומיזמים חדשים. בשנים האחרונות אנו עדים לקידומם של פרוייקטים רבים כגון קניונים, פארקים לתעשיות היי-טק ואפילו מוסדות להשכלה גבוהה, העשויים לשמש כמנופים לפיתוח הכלכלי המקומי. בהקשר זה, עולה גם הנושא של בתי קזינו ככלי לפיתוח מקומי, בדרך כלל במעטפת של קידום ענף התיירות. הדיון הציבורי סביב נושא זה מתנהל ברובו במישור הטכנוקרטי. הוא נסב סביב הצדדים הרגולטיביים של הפעלת בתי קזינו, ומתעלם מההשלכות של מיזם זה על העיר והאזור המארחים. רווחת הנחה סמויה שהקמת בתי קזינו בארץ היא כורח המציאות ושניתן לנתב ולפקח על התפתחותה בעזרת הכלים הניהוליים המתאימים.

פרסום זה מדגיש את הצורך להתייחס להשפעות המקומיות של תוכניות פיתוח ומביא את המקרה של פיתוח בית קזינו באילת כדוגמה. הוא סוקר את הניסיון מחוץ לארץ בתחום זה ומעמיד את היתרונות מול החסרונות ברמה המקומית. הפרסום אף מדגים סימולציה של הקמת בית קזינו באילת כדי להעריך את ההשפעות הכלכליות-אזוריות הצפויות ממפעל כלכלי זה. בדיקה זו מעלה היבטים מספר בעלי משמעות, מעבר למקרה הספציפי של הקזינו, שהנם רלוונטיים לכל הערכה של השפעות של פרויקט פיתוח על הכלכלה המקומית.

היבט ראשון הוא האפשרות שפיתוח כלכלי אינו מביא לרווחה כלכלית מקומית. שינויים בהיקף הגולמי של התוצר, ההכנסה והתעסוקה המקומית עדיין אינם מבשרים שינוי ברווחת תושבי המקום. במקרה של קזינו באילת, חלק ניכר מהביקושים שהוא יוצר מורגש מחוץ לכלכלה המקומית. ובמידה בה מועסקים באים מחוץ לאזור, אזי השינוי הגולמי בתעסוקה המקומית כלל אינו מצביע על שינוי ברווחה המקומית. ישנן גם סיבות טובות להניח כי חלק מביקוש הנוצר על ידי המפעל הכלכלי אינו ביקוש חדש (הנובע מפעילות 'ייצוא'). אלא,  ביקוש המחליף את הביקוש הקיים בענפים דומים. היבט שני הוא שגם אם לפרויקט ישנן השפעות פיסקליות חיוביות עדיין אין בכך בהכרח כדי לתרום להשפעות כלכליות חיוביות ברמה המקומית (במובן של יצירת הזדמנויות כלכליות לתושבים מקומיים, קשרים בין-ענפיים מקומיים וכד').

המקרה הפרטני של הקזינו יכול ללמד על צורת הבדיקה המפוכחת שצריכה ללוות את ההחלטה על אימוץ כלי זה או אחר כדי לקדם את הכלכלה המקומית. קובעי מדיניות עשויים להסתנוור בנקל מתחזיות וורודות, המתייחסות לתעסוקה חזויה ולהכנסות מקומיות (ציבוריות ואישיות) הצפויות מפרויקט הפיתוח. אולם, הבחינה האמיתית צריכה להיות לא רק 'כמה ביקוש' אלא 'כמה ביקוש יישאר במקום'. לא רק 'כמה תעסוקה' אלא 'כמה תעסוקה תלך לתושבי המקום'? כאשר מעמידים שאלות אלה, התוצאות לעתים, נראות פחות מובטחות.

עיקרי המדיניות המוצעת

הציפייה שהגברים החרדים יישאו בחלק שווה בעול השירות הצבאי או לפחות בשירות לאומי היא ללא ספק נכונה וצודקת, אבל אינה מעשית. גיוס בכפייה עלול לגרום לקרע חברתי ולמרי אזרחי שהחברה הישראלית אינה יכולה להרשות לעצמה. גם הוועדה שהקים ראש הממשלה, אהוד ברק, בראשות השופט העליון בדימוס, צבי טל, לדיון בבעיית גיוס בחורי הישיבות לא הוסמכה לבטל את הסדר דחיית השירות. להפך, הוטל עליה לגבש הצעת חוק שתאפשר את המשך הפעלתו. לכן יש להסתפק בשלב זה בשאיפה להשגת שתי מטרות מעשיות יותר:

• שילוב שיעור משמעותי של הגברים החרדים בשוק העבודה
• הפסקת המצב שבו הישיבות משמשות מקלט לאלפי בחורים חרדים שאינם לומדים וגיוס כל הנושרים מהישיבות לשירות צבאי.

כדי להשיג שתי מטרות אלה יש ליצור מגוון של מסלולים שיובילו מהישיבה דרך הצבא או השירות הלאומי (ובגיל מתקדם יותר בלעדיהם) לשוק העבודה. חבילת הצעדים והמסלולים המפורטת בהצעת מדיניות זו מדגישה את הורדת גיל הפטור המלא משירות צבאי ל-24 ואת הנהגת שירות לאומי לגברים. הורדת גיל הפטור מוצעת, אמנם בהסכם הקואליציוני, אך ההסכם מתנה את הפטור בהכשרה צבאית מינימלית. כדי שהורדת גיל הפטור תהיה אפקטיבית ותאפשר שילוב של אלפי בני ישיבות בשוק העבודה יש להימנע מהצבת כל תנאי שהוא, במילים אחרות, יש לשלול מבני הישיבות (וממילא גם מגברים אחרים) את הזכות להתגייס מעל גיל 24.

צעדים מוצעים נוספים:

1. הקמת יחידות חרדיות בנוסף לנח"ל החרדי והשגת תמיכת גדולי התורה בגיוס הנושרים מהישיבות ליחידות אלו כתנאי להסדר הכולל של הבעיה.
2. הנהגת מסלול שירות לבני 20 ומעלה שישלב שירות צבאי עם הכשרה מקצועית, שאותה יממן משרד העבודה והרווחה.