החברה הישראלית הינה חברה מפולגת מבחינה אתנית, שבה נדחקו הערבים למעמד של מיעוט נשלט (subordinate). רמת החיים ורמת השירותים, להן זוכים ערביי ישראל, כמו גם מעמדם הפוליטי ורמת השכלתם, מפגרים הרבה אחרי אלה של האוכלוסיה היהודית. במרבית שנות קיום המדינה נתקלו הערבים בחוסר התענינות ובאדישות ואף בגילויים של אפליה מצד הציבור היהודי ומנהיגות המדינה. אף על פי כן, בעשורים האחרונים ניכרים השתלבות גוברת של האוכלוסייה הערבית בשוק העבודה ושינוי בהרכב התעסוקתי והענפי של כוח העבודה הערבי, כמו גם עלייה ברמה ההשכלה. שינויים אלה איטיים אמנם, אך עשויים להוביל לצמצום פערים וליישום מלא יותר של ערכי החברה האזרחית השוויונית – גם על האוכלוסיה הערבית. חוברת זו באה לתאר את מצב הערבים, אזרחי ישראל, בהקשר של השכלה ותעסוקה ולבחון את היקף אי-השוויון בתחומים אלה. זאת, במטרה לזהות נושאים עיקריים המצריכים שינוי או עיצוב מדיניות מפצה, כדי שיובילו ליתר שילוב ושוויון של האוכלוסיה הערבית בחברה הישראלית. מחקר זה בוחן את היבטי ההשכלה והתעסוקה של אזרחי ישראל הערבים ומציג את היקף אי-השוויון בתחומים אלה. מטרתו של המחקר היא לזהות נושאים עיקריים המצריכים שינוי או מדיניות מפצה, על מנת לקדם את שילובה של קבוצה זו בחברה הישראלית ולהגביר את מידת השוויון שתזכה לו.

בעשור האחרון חל מהפך שקט בפיתוח העירוני: ערים רבות הפכו ממארחות פסיביות של תפקודים כלכליים לציידות אגרסיביות ותחרותיות בחיפוש אחר פעילות כלכלית. במקום מתן רשיונות למיניהם וניהול נכסים ציבוריים, למשל, מתבקשות היום הרשויות למלא תפקיד יזמי בפיתוח הכלכלי של העיר. תפקוד העיר כ'יזם' שונה מהעיר כ'עסק' ופירושו התנהגות פעילה ויוזמת בעידוד הפעילות הכלכלית בעיר ובחיפוש אחרי הזדמנויות כלכליות חדשות שיקדמו אותה. בעשורים האחרונים ניכרת גם מגמה של ביזור סמכויות ממשלתיות לדרג המקומי וחיזוק כוחה של הרמה המקומית מול המישור הפוליטי-לאומי. לאור זאת על הערים לגבש מדיניות פעולה כלכלית שתאפשר להן לבצע את תפקידיהן החדשים. המחקר מבחין בארבע אסטרטגיות פעולה כלכליות של ערים אחרות בעולם וכן בשלושה דגמים של התארגנות מוניציפלית בארץ.

מטרופולין תל-אביב וסביבותיה מהוות את הליבה של מדינת ישראל. מערכת כלכלית זו היא המוקד לקשריה של המדינה עם המערכות הכלכליות הבינלאומיות, על כן תפקוד יעיל של מטרופולין תל-אביב חשוב לחוסנה הכלכלי של המדינה. מערך השלטון המקומי במטרופולין תל-אביב עוצב בעיקר בשנים שקדמו לקום המדינה ועד שנות החמישים. כיום יש צורך להתאים את מערך השלטון המקומי במטרופולין תל-אביב לתנאים ולצרכים העכשוויים. ארגון השלטון המקומי באזורים מטרופוליניים התלבט בין שתי חלופות בסיסיות: שלטון מקומי מפוצל בין רשויות מקומיות רבות, המתחרות זו בזו, או הקמת עיריות מטרופוליניות גדולות, על בסיס תכנון רציונלי כוללני. הניסיון הבינלאומי מלמד, שאין פתרון אופטימלי חד-משמעי לבעיית הארגון של השלטון המקומי באזורים מטרופוליניים. בעקבות הכרת הידע התאורטי והאמפירי הרב, נוטות המלצות המדיניות של ד"ר ערן רזין לעבר שיתוף פעולה בין הרשויות הרבות הנכללות בליבת ישראל, כאשר הרעיון המוכר של יצירת עיריית-גג למטרופולין או דרג ביניים בין הרשות המקומית לשלטון המרכזי, אינם זוכים להמלצה ולתמיכה נרחבת.

נוכח מצבה של האוכלוסייה הערבית כמיעוט במדינת ישראל, מיעוט בעל מעמד תרבותי-דתי, אך ללא מעמד לאומי, נראה כי עיקר מאבקה בשנים הקרובות יתמקד באופיו ובתכניו של החינוך הערבי וכן במידת מעורבותה בקביעת תכנים אלה.

עניינים אלה טעונים רגישות לאומית-תרבותית ונוגעים ישירות לזהותם של הערבים בישראל וליחסיהם עם האוכלוסייה היהודית. בתוך כך, תהליך השלום מהווה זרז לדיון בתכנים הכלליים של מערכת החינוך, ובמיוחד באלה הנוגעים לחינוך לרב-תרבותיות ולשינוי מערכת המושגים שהייתה מקובלת עד כה. חוברת זו עוסקת הן בניתוח התמורות שחלו במטרות החינוך הערבי בישראל, בתכניו ובספרי הלימוד העומדים לרשותו והן בהמלצות לקראת שיפורם ופיתוחם. הניתוח מתמקד בנושאים הבאים: לימודי ההיסטוריה, השפה והספרות הערבית, השפה העברית, אזרחות ודת.

נושאים אלה מוגדרים כ"רגישים", והיו מוקד הויכוח בין האוכלוסייה הערבית לממסד מאז קום המדינה. הדיון עוסק בשתי תקופות מרכזיות: התקופה הראשונה,עד שנת 1974, מאופיינת בשימור הקיים, בשליטה יהודית ובאסימטריה בין מצב החינוך הערבי לעומת מצבו של החינוך היהודי. התקופה השנייה, ממחצית שנות השבעים ואילך, מאופיינת במספר שינויים משמעותיים בהגדרת היעדים של החינוך הערבי בישראל ובמבנה של תכניות הלימודים.
ההמלצות קוראות לעיסוק מפורש בנושאים הלאומיים בתכנית הלימודים, לרענון תכניות הלימודים באזרחות ולחיזוק מעורבותם של מחנכים ואינטלקטואלים ערבים בעיצוב החינוך הערבי, וכן להתאמת תכניות הלימודים וכוח ההוראה בבתי הספר הערביים והעבריים ליעדים של חינוך רב-תרבותי בישראל.

פיתוח היישובים הערביים ושילוב האוכלוסייה הערבית בחברה הישראלית מותנים במידה ניכרת ביכולתו של השלטון המקומי להוביל פיתוח על ידי יוזמה מקומית, ניהול משאבים, ניצול יכולות קיימות ועידוד יזמות מקומית. בשנים האחרונות עובר השלטון המרכזי בישראל תהליך של ביזור, שבעקבותיו חלה עלייה בחשיבותו של השלטון המקומי. אמנם תהליך הביזור מאפשר לרשויות המקומיות הערביות לבסס את הלגיטימיות שלהן ולהרחיב את סמכותן (ג'אנר-קלוזנר 1994), אולם בשל סיבות מבניות ופוליטיות הן מגבירות דווקא את תלותן בשלטון המרכזי.
מטרת חוברת זו לתאר את תהליך התפתחותו של השלטון המקומי ביישובים הערביים, לזהות את המשתנים אשר מעכבים בעדו להוביל את הפיתוח היישובי ולהציע מדיניות אשר תתרום לחיזוק השלטון המקומי ותחזק את מוכנותה של הרשות המקומית להתמודד עם תהליך הביזור. המדיניות לחיזוקו של השלטון המקומי, שאנו מציעים בחוברת זו, גורסת כי זמינות משאבים כספיים, המועברים לרשויות המקומיות ממשרד הפנים וממשרדים יעודיים נוספים, היא אמנם תנאי הכרחי אך לא מספיק. כדי לנצל כיאות משאבים אלה, יש להגביר את היכולת הניהולית של הרשות המקומית, את שיתוף התושבים ואת הבקרה והמעקב אחר השימוש במשאבים.

למרות התקדמות מסוימת שהתרחשה בעשרות השנים האחרונות במערכת החינוך הבדווית בנגב נשאר עדיין הצורך להמשיך ביתר שאת בקידומה, ולהתאימה לתמורות החברתיות והיישוביות בקרב האוכלוסייה הבדווית. במשך השנים התפתחו שתי תת-מערכות חינוך בקרב הבדווים בנגב: זו שבתוך העיירות וזו שמחוץ לעיירות, בפריפריה. בעיירות חל פיתוח רב יותר מאשר ביישובי הפריפריה, הנחשבים כארעיים בעיניהן של המסגרות הממשלתיות, וזאת למרות שביישובי הפריפריה חל גידול רב באוכלוסייה. מחקר זה בוחן מגמות במערכת החינוך הבדווית, מצביע על הבעיות הקיימות בה וממליץ על פעולות אפשריות לפיתרונן. המחקר דן בבעיות הנוגעות הן למתקנים פיזיים, מיקום מוסדות הלימוד ואיכות הציוד, והן לשיעור ורצף השתתפות התלמידים ורמת ההסמכה של המורים ואיכות ההוראה. חלק מהפתרונות המוצעים כוללים שיפור תהליכי הגיוס וההכשרה של מורים; קידום ניכר של החינוך המקצועי; הגברת המעורבות של ההורים בחינוך; טיפוח המורשת הבדווית; הפעלתם של גני ילדים שלא במסגרת בתי הספר בתוך אזור המגורים והקמת בית ספר לחינוך מיוחד.

בעקבות תהליכי ביזור שהתרחשו בעשורים האחרונים בחברה ובממשל בישראל נוצרו תנאים להרחבת האוטונומיה של רשויות מקומיות בכלל ושל רשויות מקומיות ערביות בפרט. תנאים אלה נוצרו ללא מדיניות מכוונת, וכדי ליהנות מהם דרושה היכולת לאתר ולנצל הזדמנויות. פיתוח יכולתו העצמית של השלטון המקומי הערבי חשוב כנדבך בקיום-בצוותא של יהודים וערבים בישראל, משום שהוא מאפשר לבטא דפוסי חיים ייחודיים תוך שמירה על מסגרת מדינה משותפת. ניצול ההזדמנות לפיתוח יכולתו העצמית של השלטון המקומי הערבי מותנה בשני גורמים: א. קידום יכולתן התכנונית והניהולית של הרשויות המקומיות וחיזוק סמכותן ביחס לתושבים; ב. השוואת המשאבים שמקצה השלטון המרכזי ליישובים הערביים לאלה של היישובים היהודיים. המוקד האמפירי של מאמר זה הוא העיר הערבית השנייה בגודלה בישראל – אם אלפחם, בה גובשה מחדש בשנים האחרונות סמכותו של השלטון המקומי בדפוס, אשר יש לו השלכות לגבי כלל השלטון המקומי הערבי בישראל.

מחקר זה דן בבעיות הקיימות במערכת שירותי הרווחה וממליץ על מדיניות שתביא לפתרונן. שירותי הרווחה בישראל מופעלים על ידי המחלקות לשירותי רווחה ברשויות המקומיות, אולם במקום שזו תספק שירותי רווחה בהתאם לצרכים החברתיים האמיתיים ובהתאמה למדיניות לאומית, הקצאות התקציבים וסדרי העדיפויות נקבעים בפועל על-ידי השלטון המרכזי. המבנה הארגוני של המחלקות לשירותי רווחה הותאם בפועל לתפקיד שייעד להן השלטון המרכזי – כלי שרת. בעקבות זאת גברה זיקתן של מחלקות אלו למשרדי הממשלה השונים, ונחלשה זיקתן לרשות המקומית עצמה.
בשנים האחרונות סובלת מערכת שירותי הרווחה ממספר בעיות מרכזיות: אין הגדרה חד משמעית של המדיניות החברתית מבחינת אוכלוסיית היעד ומבחינת המטרות וסדר הקדימויות, חסרה למערכת הרווחה מנהיגות פעילה שתיטול על עצמה את האחריות הניהולית, וחל צמצום יחסי במשאבים המוקצים לשירותי הרווחה. בו בזמן ניכרים קיפאון בחשיבה האסטרטגית של המערכת והיעדר חדשנות.
המלצות המחקר כוללות את שינוי המבנה הארגוני של מערכת שירותי הרווחה, שינויי חקיקה והגדרות תפקידים בין השלטון המקומי למרכזי.

קיימות מספר גישות בתיאוריית התכנון, המנחות את הפעילות התכנונית במרחב. הגישות המובילות הן גישת התכנון המגביל (Restrictive Planning), וגישת התכנון המפתח (Development Planning). התכנון המגביל מתמקד בהסדרת הקיים ובקביעת הוראות מונעות. לעומתו, מסדיר התכנון המפתח את המרחב לפי כללים המבקשים להביא למצב רצוי.

המעבר מתכנון מגביל לתכנון מפתח מאפשר שינוי תפיסתי בקרב האוכלוסייה הערבית ומנגנוניה הניהוליים, בכלל זה הרשות המקומית, כמו גם בקרב הממסד התכנוני הממלכתי. המעבר לתכנון מפתח מאפשר נטילת אחריות בידי האוכלוסייה הערבית ומנהיגיה, ומגביר את השותפות בפיתוח כלים תכנוניים. כאשר האוכלוסייה שותפה לחשיבה ולתכנון, מוכנותה לביצוע התכנון ולאכיפתו תגבר. על-ידי כך, ניתן להביא למעורבות האוכלוסייה הערבית בהליך הפיתוח של יישוביה, תוך התחשבותה באילוצים אובייקטיביים.

המעבר מתכנון מגביל לתכנון מפתח כרוך בשינוי תפיסתי גם בקרב מוסדות התכנון. התכנון שוב לא ייתפס ככלי פוליטי שעיקר עיסוקו בהגבלת הפיתוח, אלא ככלי המאפשר פיתוח בהתאם לצרכים המשתנים של האוכלוסייה הערבית. בעקבות המעבר, יהיה יעדו העיקרי של התכנון ניסוח אסטרטגית פיתוח, אשר ממנה ייגזר תכנון פרוגרמטי. ניתן לתרגם את התכנון הפרוגרמטי לתכניות נושאיות ותפקודיות, על-פי סדר עדיפות רצוי ואפשרי. תכנון מפתח יכול להיות גמיש בהתחשב בתהליכים הדינמיים המתרחשים בתוך החברה והיישוב.

שאלת הפיתוח ושיפור התשתית ביישובים הערביים, העוברים תהליך עיור, מעסיקה ראשי רשויות ועובדיהן, קובעי מדיניות, גופים מממנים וחוקרים. היישובים הערביים עדיין סובלים מתשתית נחותה. מאמציהן של הרשויות המקומיות והמרכזיות לפתח את התשתית ביישובים הערביים נתקלים בקשיים רבים. חלקם תוצאה של מדיניות אדישה וחוסר זמינות משאבים, וחלקם קשורים בנסיבות ובמאפיינים של היישובים הערביים עצמם.
בחינה ראשונית של הסיבות להעדר פתרון ביוב ביישובים הערביים מראה, כי קיימים קשיים בעיקר בתחומי המימון והסילוק, מלבד לקשיי ניהולו השוטף של משק זה. המשאבים הציבוריים, העומדים בידי הרשויות המקומיות הערביות, אינם מנוצלים כראוי. כמו כן, אין באפשרותן לפתור את הבעיה בעצמן. אי לכך, חשוב להציע מדיניות חדשה ליישובים הערביים בתחום הביוב.
מחקר מדיניות זה, מתאר את קשיי הארגון, התכנון, המימון והתחזוקה של מערכת הביוב ביישובים הערביים. המחקר מציע לקידום הפתרון, הקמתה של חברה חבלית לפיתוח ולניהול מערכות הביוב ביישובים אלה. החברה החבלית תהיה בעלת גמישות ארגונית, המאפשרת העסקת כוח אדם ברמה מקצועית גבוהה, גיוס משאבים כספיים ותכנון פעילויות בראייה רב שנתית. היא תוכל לאמץ פתרונות חדשניים לנושא סילוק הקולחים. היא תוכל לגבות היטלי ביוב ואגרות ביתר יעילות, כשהיא משוחררת מלחצים פוליטיים. החברה תפעל בנפרד מהרשות המקומית מבחינה תקציבית ותנהל את משק הביוב בתחומה כמשק סגור ומאוזן. הקמת חברה חבלית תאפשר טיפול מרוכז בסילוק הקולחים. לכל חברה חבלית, המאגדת יישובים מספר, יהיה הציוד המתאים לתחזק מערכת ביוב, במקום שכל רשות תעשה זאת בנפרד.

קיימת מעט יזמות בקרב רשויות מקומיות ערביות בישראל. הנגישות לשירותים מקומיים, היקף הפרבור והשייכות העדתית משפיעים השפעה ניכרת על היזמות ביישובים ערביים. בחינת הפעילות הסקטורלית ביישובים אלה מעלה מאפיין של התנהגות חקיינית. יזם מצליח ימשוך אחריו רבים וכך ייצור מגזרים מתמחים של פעילות כלכלית. שוק העבודה הערבי בישראל חייב לעלות מדרגה ולהציע הזדמנויות תעסוקה שייתנו מענה לבעלי השכלה והכשרה מקצועית בקהילה. הדבר כרוך במאמצים ארגוניים גדולים ובמעורבות המגזר הציבורי ביצירת תמריצים. הרשויות הערביות חסרות ארגונים כלכליים שמטרתם לצמצם עלות עסקאות. עידוד היזמות ביישובים הערביים חייב לכלול את המרכיבים האלה: טיפוח דור חדש של יזמים, הפצת מידע על שווקים, ייצור, הון ועלות עסקאות וכן פיתוח תשתיות, מוסדות ונגישות.

אחד האתגרים החשובים, העומדים בפני מתכננים וקובעי מדיניות, העוסקים ברשת היישובית בישראל, הוא הצורך לגבש מדיניות עיור מתאימה לאוכלוסייה הערבית.
במצב הקיים חסרים לאוכלוסייה זו מקומות יישוב עירוניים בינוניים וגדולים הן למגורים והן לפעילות כלכלית ומינהלית, המצויה בדרך כלל ביישובים מדרגים אלה. מחסור זה הוא תוצאה של נסיבות מלחמת העצמאות שבמהלכה ובעקבותיה האוכלוסייה הערבית העירונית בארץ נאלצה לצאת אל מחוץ לגבולות המדינה.יחד עמה נכרת הדרג הגבוה של מדרג היישובים הערביים. בדרג זה התרכזה אוכלוסייה של מעמד בינוני בעלת כישורים כלכליים מודרניים, ובו גם התכנסו העסקים המסחריים והמקצועיים.

עד השנים האחרונות לא הונהגה בחשיבה התכנונית הרשמית מדיניות מפורשת של עיור יזום ליישוביים הערביים. תהליכי הגידול של האוכלוסייה היו בעיקרם ספונטניים והתרחשו בכל היישובים הערביים, גדולים כקטנים. התכנון העירוני עקב אחריהם,לעתים באיחור רב, ובעיקר בתגובה ללחצים של ביקוש לקרקע לבנייה או לשינויים בתכנון מפורט.
החוקרים מציעים לנהל מדיניות של עיור מואץ של מספר יישובים ערביים נבחרים. על פי הצעה זו, יוקמו ביישובים אלה רבעים עירוניים חדשים, בהתאם לאמות מידה מודרניות של פיתוח עירוני אינטנסיבי. ברבעים חדשים אלה יתקיימו תנאים עירוניים מובהקים הן מבחינת המגורים, הן מבחינת התשתית והשירותים הציבוריים והן מבחינת הפעילות הכלכלית בתחומי המסחר, התעשייה והשירותים העסקיים. במקביל, או בשלב שני ייעשו מאמצים להסדיר את תנאי הפיתוח ברבעים הישנים של ערים אלה על מנת להכניס גם אותם אל מעגל העיור המואץ והתכנון העירוני המודרני. כתוצאה מביצוע מדיניות זו יהגרו תושבים ערבים אל יישובים נבחרים אלה, אשר יהפכו בקצב מהיר לערים בינוניות בנות 80-40 אלף תושבים.

הסכם השלום ההולך ונרקם בין מדינת ישראל למדינות ערב ואש"ף, כמייצג את העם הפלסטיניף, עשוי לחולל תהליכים ותנאים חדשים ביחסים בין יהודים לערבים באזור. בחיבור זה אנו מבקשים לדון בהשלכות האפשריות של תהליך השלום על הערבים בישראל על בסיס מגמות קיימות ומאפיינים ראשיים של האוכלוסייה הערבית והיהודית. להלן כמה מן המחשבות העולות בבחינה של ההתפתחויות הצפויות בקרב האוכלוסייה הערבית בישראל בעקבות תחילתו של כינון שלום בין ישראל למדינות ערב והפלסטינים:
לאחר כינון השלום תעביר האוכלוסייה הערבית בישראל את עיקר תשומת ליבה מסוגיית השלום בין ישראל לפלסטינים לסוגיית השוויון בין יהודים לערבים. בעקבות כינון השלום עשויה לחול הדגשה מחדש של מדיניות פיזור האוכלוסייה היהודית אל אזורי שוליים, בהם קיימים ריכוזים של אוכלוסייה הערבית. ההשקעות הרבות ביישובים יהודיים, ללא השקעות מקבילות ביישובים הערביים הסמוכים, עשויות להגביר את תחושת האי-שוויון. התגברות צפויה של עליית יהודים לישראל עשויה להגביר את התחרות בין יהודים לערבים בשוק העבודה ובשוק הדיור באותם תחומים בהם עשויה לגרום לצמצום בפעילותן של תעשיות כאלה בישראל, בהן יש ייצוג נכבד למועסקים ערבים. כינון השלום עשוי להביא בעקבותיו הצטרפות גוברת של ערבים לכוחות הביטחון כמקור פרנסה, בייחוד ביישובים קטנים באזורי שוליים. הפגיעה בתחום התעשיות עתירות העבודה עשויה להיות קשה ועל המדינה להיערך להאצת ההכשרה המקצועית וטיפוח היזמות בקרב האוכלוסייה הערבית, כדי לסייע לה לקחת חלק בתעשיות עתירות הידע ובענפי המסחר החדשים שיתפתחו.

אנו מבקשים לחזור ולהעלות על סדר היום את סוגיית המדיניות כלפי הערבים בישראל וזאת על מנת שבתוך ההתרכזות בתהליך השלום עם הפלסטינים ועם מדינות ערב אחרות לא ייפקד קידומה ופיתוח יישוביה של אוכלוסייה זו, ולא ייעצרו המגמות של מדיניות השילוב ותהליכי ההשתלבות אשר החלו להסתמן לאחרונה, טרם פרץ תהליך השלום במלוא עוצמתו.

התפרוסת הנוכחית של האוכלוסייה הערבית בישראל עוצבה במהלך שנת 1948 עם הקמתה של מדינת ישראל. בנסיבות המלחמה שליוותה את הקמת המדינה החדשה יצא חלק גדול מן האוכלוסייה הערבית את שטח המדינה החדשה. החלק הקטן שנשאר בתוך גבולות המדינה מצא עצמו בעיקר באזורי שוליים רחוקים, בגליל ובנגב. הדפוס הגאוגרפי הראשי של האוכלוסייה הלא-יהודית שניצוק בראשיתה של המדינה היה היפוכו של זה שמאפיין את האוכלוסייה היהודית שהתרכזה במרכז הארץ וזכתה ביתרונות הכלכליים שבאים ממגורים ופעילות בגלעינה הצפוף של מדינה.
במאמר זה מבקשים החוקרים למקד את תשומת הלב בתפרוסת האוכלוסיה הערבית, להציג את דפוסיה הגיאגרפיים, להסביר את הגורמים העומדים ביסודם של דפוסים אלה ולצביע על תהליכי שינוי המתחוללים בעת האחרונה ואשר עשויים להמשיך ולהתרחש בשנים הבאות.