מאמרים

רזין ערן. פערים בחוסן התקציבי של רשויות מקומיות בישראל: 1972-1995. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1998.Abstract

מחקר זה ממשיך שורת מחקרים שנערכו במכון פלורסהיימר ושעסקו בכיוונים לרפורמה במפת הרשויות המקומיות ובמימונן. המחקר מזהה גורמים שהשפיעו על חוסנן התקציבי של רשויות מקומיות בישראל ואת השפעתם של שינויים שבוצעו במימון הרשויות המקומיות על הפערים בין הרשויות המקומיות. ההמלצות העיקריות הנובעות ממחקר זה כוללות הצעות לצמצום מספרן של הרשויות המקומיות הקטנות ולצמצום הפער בין רשויות מקומיות ערביות לרשויות יהודיות, זאת במטרה להפוך את מערכת השלטון המקומי ליעילה ושוויונית יותר.

בן-אליא נחום. הפרטת תשתיות מים וביוב: בין יוזמה מקומית למדיניות ממלכתית. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1998.Abstract

בשנים האחרונות מתהווים הסדרים חדשים למימון הפיתוח, לניהולן ולתפעולן של תשתיות מים וביוב במגזר המוניציפלי. הסדרים אלה מאופיינים בשותפות גוברת והולכת של המגזר הפרטי עד כדי אפשרות להפרטה מוחלטת.

מציאות זו נוצרת בעקבות תהליך דו-כיווני של יוזמות מקומיות ומדיניות ממלכתית.היוזמות המקומיות הן דוגמה קלאסית להתווית מדיניות מלמטה (making bottom-up policy ).הן מעצבות מדיניות בכך שהן הולכות ויוצרות עובדות בשטח.אם הן מוצלחות,הן יוצרות לגיטימציה להתפתחות מגמה מקיפה יותר. הופעתן של יוזמות אלה היא ביטוי חלקי לכישלון המדינה בהתוויית מדיניות מוגדרת ועקבית ובאכיפתה.

רק בשנים האחרונות נעשים ניסיונות רציניים יותר לעיצוב מדיניות שיטתית ומחייבת.המדיניות הממלכתית מחפשת דרכים להתאים את עצמה לשינוים המתפתחים,אך מתקשה לנתבם. על שולחן השרים הממונים מונחת עתה הצעת חוק בדבר העברת האחריות על השירותים לתאגידים עסקיים. ההצעה מושתתת על עקרונות מדיניות שגובשו בפורומים מקצועיים שונים, שדנו בעתיד משק המים והביוב בישראל: הוועדה לבחינת הניהול של אספקת המים בישראל (ועדת ארלוזורוב) והוועדה להכנת חוק תאגידי מים וביוב (ועדת סוארי).
המדיניות המתגבשת חותרת לנתק את האחריות לאספקת שירותים אלה מהרשויות המקומיות ולהעבירה לתאגידים עסקיים. מדיניות זו מציגה שינוי מהותי בתפיסה הממלכתית של שירותים אלה: מעבר משירותים ציבוריים ללא כוונת רווח לשירות תשתית מפוקח. שינוי זה מניח גם מעורבות גוברת של המגזר הפרטי, לרבות האפשרות של הפרטה כוללת של השירות. במקביל, אך באופן בלתי תלוי, מתפתחים פרויקטים שונים ביוזמה מקומית הנשענים על הון ועל ידע פרטיים.

 

המדיניות המוצעת שואפת לשנות באופן גורף את הבסיס ואת דפוסי הפעילות שאפיינו את ניהול נושא המים והביוב עד כה. בדומה לכל שינוי  מקיף אחר בישראל, גם כאן נשאלת השאלה האם השינוי אפשרי. מעצבי המדיניות המוצעת מודעים היטב לקשיי היישום. מתוך הערכת ההתנגדות הצפויה הם נמנעים מלהציג את נושא התאגוד - על הנחותיו והשלכותיו -כפתרון מחייב. בהשארת שיקול הדעת לרשויות הם יוצרים, בלי להתכוון לכך, מערכת הסותרת את עקרונותיה ופוגעת בסיכוייה. החוק המוצע מותיר ת סוגיית התאגוד להחלטה מקומית, ולכן צפויה להיווצר מערכת מפוצלת, הנשענת בחלקה על הסדרים קיימים (רשויות מקומיות, איגודי ערים)ובחלקה על הסדרים חדשים  (תאגידים מקומיים), ובהתאם  - על כללי עילות, סטנדרטים ומחויבויות שונים. במצב זה ספק רב אם התוצאות  הכלכליות, הניהוליות והסביבתיות יהיו בהתאם לראוי ולנדרש.

 

נראה כי אחת הסיבות שהביאו להסתבכות זו היא ההפרדה המתבקשת בין נושא המים ונושא הביוב. למרות הקשר הלוגי ביניהם לא ניתן להתעלם מההבדלים ביניהם. לא הממד הניהולי התפעולי של נושא המים הוא זה הטעון שינוי מהותי, אלא הניהול כספי.

הפיכת רוב התקבולים המתקבלים ממכירת מים לעוד הכנסה עצמית בידי הרשויות מנציחה בעיה עקרונית וכללית של מימון מוניציפלי, תוך פגיעה בהשקעה חוזרת שלהם בייעודם האמיתי (השבחת התשתיות ופיתוחן).

מתווי המדיניות המוצעת היו מודעים לחיוניות הכספית של התקבולים ממכירת מים, אך הם נמנעו מלבצע את הצעד המתבקש: חיוב התאגוד תוך הבטחת מקור מימון חלופי אשר יפצה את הרשויות. בשל אי-הרצון ליצור קשר זה הועדפה אופציית ההגמשה,דהיינו אי-כפיית התאגוד והשארתו כבחירה רצונית.

בניגוד למשק המים, נושא הביוב אינו מפותח דיו. לאחר הקמת התשתיות המרכזיות בשנות השישים לא השקיעה המדינה משאבים בהיקף הנדרש. מרבית הרשויות המקומיות התעלמו מהנושא. רק בראשית שנות השמונים,בעקבות הפיתוח המואץ שנלווה לעלייה הגדולה, הפך נושא הביוב לקריטי.עתה נדרשה המדינה להשקיע תוך פרק זמן קצר יחסית השקעות העולות על שלושה מיליארדי ש"ח.

 

במקצת מהרשויות, הנהנות מפיתוח מואץ, הפך הנושא לחיוני ודחוף, ומכאן נכונותן לפתח את התשתיות הנדרשות. זה גם הרקע לפתיחותן של רשויות מקומיות לשלב גורמים פרטיים, במסגרת הסכמי BOT ( build-operate-transfer), צעד הפוטר אותן מהצורך להשקיע ישירות את סכומי העתק הנדרשים. למראית עין משתלבת המדיניות הממלכתית המוצעת היטב עם יוזמות מקומיות אלה, אולם בראייה ממלכתית כוללת דווקא עובדת היותם מיזמים מקומיים היא הבסיס לחולשתם.

 

בהיעדר תכנון ממלכתי כולל וקביעה מחייבת של אזורי שירות רלוונטיים פרויקטים מוקמים על בסיס מזדמן, ע"פ נוחיותן של הרשויות המעורבות ותחושת הדחיפות שלהן.

גודל הפרויקט אינו נקבע על ידי התועלת הלאומית (תרומתו ליצירת תשתית ארצית כוללת), אלא נגזר ממספר הרשויות המעורבות (לרבות פרויקט של רשות אחת בלבד) ונכונותן להשתתף בו. המגמה המסתמנת כיום היא התארגנויות וולונטריות מזדמנות,ובהיעדר מדיניות ממלכתית תקיפה נמנעת האפשרות להביא את כלל הרשויות באזור מוגדר להצטרף לפרויקט.

 

להבדלים בהתפתחות נושאי המים והביוב השלכה ישירה על המעורבות של המגזר הפרטי. במקרה של שירותי המים, תרומתו האפשרית של המגזר הפרטי היא בתחום הניהולי והתפעולי. רמת הפיתוח של התשתיות הקיימות אינה מצריכה השקעות מיוחדות, העשויות להצדיק פנייה אל המגזר הפרטי כמקור מימון. ההשקעות הדרושות לצורך חידוש המערכת והשבחתה יכולות להיות ממומנות באופן שוטף, כחלק מחיוב הצרכן. שונה המצב בנושא הביוב. כאן, בהתחשב בהיקף העצום של ההשקעות הנדרשות, דחיפות הפתרון והיכולות המקצועיות החסרות ברוב המגזר המוניציפלי מצדיקות מעורבות פרטית.

 

המלצות

הגורמים הממלכתיים נדרשים לגלות גישה דיפרנציאלית, התואמת את ההבדל בין שני הנושאים. עליהם לפתח עקרונות אופרטיביים בהתאם. מול העמימות המתוכננת הכלולה בהצעת החוק הנוכחית נדרשת קביעה ברורה של מידת המעורבות הרצויה של המגזר הפרטי בכל תחום וסוגי השותפויות המתבקשות במצבים שכיחים שונים.

הסוגיות העיקריות העומדות על הפרק:

המתכונת המוצעת של תאגוד רצוני אין בה כדי להבטיח את השגת התאגוד.

א.    יש צורך לקבוע את התיחום האזורי הנכון של המדינה מבחינת משק המים והביוב.

ב.     יש לשקול להפריד בין תשתיות מים וביוב, בעיקר על מנת להבטיח שנושא הביוב אכן ימצא פתרון במסגרת אזורי שירות מיטביים.

ג.      יש לתכנן הסדר מימון לתקופת מעבר אשר יאפשר לרשויות להיגמל משימוש בתקבולים ייעודיים אלה בתזרים המזומנים השוטף של הרשויות המקומיות. שאלת העברת השליטה לידיים פרטיות לאחר תום תקופת המינימום של שליטה ציבורית עדיין נותרה עמומה. העברת מערכות תשתית לשליטה פרטית מצריכה התייחסות הרבה יותר מעמיקה, הן מן ההיבט הציבורי הרחב והן מבחינת לימוד לקחים מחו"ל (בעיקר הניסיון הבריטי). למעט הפרטה מטעמים אידאולוגיים, אין הוכחה לצורך או לכדאיות שבהעברת מערכות אלה לידיים פרטיות

ד.     יש להאיץ את מדיניות התאגוד תוך עיצובה מחדש ברוח ההמלצות המוצגות כאן והימנעות מאישור פתרונות נקודתיים העלולים להכשיל את סיכוייהם של פתרונות אזוריים.נוכח ההשלכות המרחיקות לכת של המדיניות המוצעת מומלץ לאפשר דיון ציבורי הולם ולא להסתפק בדיונים בפורומים ממשלתיים סגורים.

רוזנטראוב מרק, רזין ערן. ממשל מטרופוליני ופיתוח: לקחים מאינדיאנאפוליס. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1998.Abstract

סקירה זו עוסקת בקשר שבין ארגון מערכת השלטון המקומי במטרופולין לבין הפיתוח המקומי. הסקירה מציגה את הדוגמה הייחודית של שלטון מטרופוליני באינדיאנפוליס ודנה בכדאיות הקמתן של רשויות מטרופוליניות דומות בישראל. המלצות הסקירה מדגישות את תרומתן האפשרית של רפורמות כאלו לתחרותיות של מטרופולין באר שבע ולמרחב ירושלים על מאפייניו ובעיותיו הייחודיות.

מערכת החינוך החרדי בישראל: תקצוב, פיקוח ובקרה
שיפר ורדה. מערכת החינוך החרדי בישראל: תקצוב, פיקוח ובקרה. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1998.Abstract

המחקר של ורדה שיפר עוסק בארבעה נושאים עיקריים. ראשית הוא בוחן את מוסדות החינוך של האוכלוסייה החרדית ואת הגידול שחל במספר תלמידיה לאורך זמן. שנית, הוא מתחקה אחר מקורות המימון של מערכת החינוך החרדי. שלישית, הוא בודק את הפיקוח והבקרה בחינוך החרדי, ולבסוף, הוא מנתח את הזיקות של מערכת החינוך החרדי למערכת החינוך הכללית ואל חוקי החינוך.

ממצאי המחקר מראים שהחינוך החרדי נמצא בתהליך התרחבות ופריחה ושמערכת החינוך החרדי לא רק שאינה מקופחת אלא שבתחומים מסוימים היא אף מופלית לטובה בהשוואה למערכת החינוך הממלכתי והממלכתי-דתי.

אשר לפיקוח על מערכת החינוך החרדי, מתברר כי לא נעשה כל ניסיון אמיתי ליישם את חוק החינוך, הכולל תוכנית יסוד של לימודים כלליים. באורח זה ויתרה המדינה על זכותה ליצור קשר בין מימון מערכת החינוך לבין עמידת האוכלוסייה הממומנת בדרישות החוק.

המחברת אינה מערערת על זכויות של האוכלוסייה החרדית להנחיל לבניה את ערכיה ומורשתה, אולם היא מבקרת את התעלמות החינוך החרדי מתכנים ממלכתיים בתחום החינוך. לדעת שיפר יש בהתעלמות זאת משום פגיעה ביסודות הדמוקרטיה והיא עלולה להוביל לפיצול ולפלגנות. לאור זאת מציעה המחברת לשוב ולבחון את גבולות האוטונומיה של האוכלוסייה החרדית בתחום החינוך.

ברשישת אורי, פייטלסון ערן. התפשטות היזמות הפרטית בקרקע ציבורית. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1998.Abstract

מאמר זה מתבסס על עבודת גמר לתואר מוסמך בגיאוגרפיה באוניברסיטה העברית בירושלים. העבודה בחנה את התפרוסת המרחבית של היוזמות בקרקע החקלאית הציבורית בישראל בעקבות החלטות 533 ו-611 של מועצת מקרקעי ישראל.

הניתוח נעשה בשתי רמות: ברמה האזורית נעשה ניתוח תיאורי בו נבדק ונלמד לעומק תהליך שינוי היעוד בקרקע החקלאית. ברמה הארצית נעשה ניתוח כמותי, בו נבדק הפיזור המרחבי של היוזמות כפונקציה של שורת משתנים. מאמר זה מתרכז בעיקר בניתוח הארצי-כמותי.

The Cultural Tension within Jerusalem's Jewish Population
Hasson S, Gonen A. The Cultural Tension within Jerusalem's Jewish Population. 1997.Abstract

 

The cultural tension within the Jewish population in Jerusalem manifests itself in many sectors of the urban public space. The main dilemma is one of conflict between the various practices on the Sabbath and holy days. In the eye of the storm is the issue of public transportation on the Sabbath and holy days, particularly in main thoroughfares. The secular population demands the free flow of traffic; the ultra-orthodox on the other hand aspires to halt it altogether. Secular residents play an active role in keeping restaurants and places of entertainment open on the Sabbath and holy days, particularly in those neighborhoods that do not have a large concentration of ultra-orthodox population, who strives to close them.  The tension is manifested in the attempt by each side to expand its political clout on the municipal level, and each side’s aspirations to rise to decision-making positions and control over public funds. The influence of the ultra-orthodox sector is proportional to its growing numbers in Jerusalem’s population, exacerbating the competition and the tension. This is very evident in the correlation between the municipal council’s political clout and its ability to tip the scales on issues relating to practices in the city’s public space. The growth rate in the ultra-orthodox sector results in the sprawl of its residential areas to other neighborhoods and to burgeoning of local cultural tensions elsewhere.

 

השירותים הפיננסיים בתל אביב-יפו: דפוסים ותהליכים מרחביים
צ'רני יגאל. השירותים הפיננסיים בתל אביב-יפו: דפוסים ותהליכים מרחביים.; 1997.Abstract
במסגרת המחקרים הנערכים במכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות על מטרופולין תל אביב, נבדקו הדפוסים והתהליכים המרחביים של השירותים הפיננסיים בעיר תל אביב-יפו. המחקר מצביע על התרכזותם של השירותים הפיננסיים במוקדים ברורים במרחב העיר המרכזית של המטרופולין ועל הגורמים העומדים ביסודה של התרכזות זו. היצמדות לבורסה לניירות ערך ולהנהלת הבנקים המסחריים היא אחד הגורמים העיקריים להתרכזות. השמרנות המרחבים הרווחת בענף השירותים הפיננסיים מביאה להמשך התגבשותו של המרכז הפיננסי בגלעין העיר תל אביב-יפו. יחד עם זאת, ניתן להבחין בעלייתו של מוקד משני במערבה של רמת גן, ליד בורסת היהלומים, אולם מוקד זה אינו מהווה חלופה בולטת למרכז הפיננסי בגלעין תל אביב-יפו בו עשויות להמשיך ולהתרכז החברות הישראליות הגדולות בענף השירותים הפיננסיים.
לביא ויקטור. הבדלים במשאבים ובהישגים בחינוך הערבי בישראל. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1997.Abstract

למאמר זה שתי מטרות: אחת, לתעד ולהסביר פערים אזוריים ואתניים במשאבים הכלכליים והחינוכיים של מערכת בתי-הספר הערביים וכן פערים בהישגים הקוגניטיביים של תלמידי בית-ספר ערביים. המטרה השנייה היא הערכת משקלם של הגורמים לפערים בהישגים החינוכיים (בין מערכות החינוך של היהודים ושל הערבים) דהיינו, האם פערים אלה נובעים מן המצוקה היחסית השוררת במגזר הערבי במשאבים כלכליים וחינוכיים. עוד יעסוק המאמר בנושא קרוב לכך, והוא היחס בין השינויים בתפוקות הלימודיות בתוך המגזר הערבי לבין ההתפלגות של משאבים ותשומות חינוכיות בו. מאחר שלאחרונה הוקצו למגזר הערבי משאבים רבים יותר, נבחן גם את ההשפעה האפשרית של השינוי על הישגי התלמידים במגזר זה.

שלהב יוסף. מנהל וממשל בעיר חרדית. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1997.Abstract

במכון פלורסהיימר מתקיימת תכנית מחקרים על דת, חברה ומדינה בישראל. תשומת לב מיוחדת בתכנית זאת מוקדשת לקהילה החרדית. קהילה זו נוטה להתקבץ באזורים מובחנים שבהם התרבות החרדית דומיננטית. ההתעצמות הפוליטית של הקהילה החרדית מפקידה אותה על מוסדות שונים ובהם גם רשויות מקומיות.
שלטון חרדי מציב שתי בעיות עיקריות, שבהן דן המחקר הנוכחי: (א) כיצד מתמודדת הקהילה החרדית עם הנטל הכרוך בניהול מערכת עירונית? (ב) כיצד מתייחס שלטון חרדי לקבוצות לא-חרדיות שבתחום שיפוטו ואחריותו? מכיון שתופעת השלטון המקומי החרדי מתרחבת בישראל, נודעת לשאלות אלו חשיבות רבה להבנת עתיד יחסי דת, חברה ומדינה.

ביגר נחום, פלאוט סטיבן. איגרות חוב מוניציפליות בישראל?. ירושלים: מחקרי פלורסהיימר; 1997.Abstract

בשנים האחרונות עוסקת קהילת קובעי המדיניות ברמה הארצית וברמה המקומית בשאלה האם להכניס לשוק ההון בישראל איגרות חוב מוניציפליות שיאפשרו לרשויות מקומיות לגייס הון לפיתוח, וזאת על מנת להרחיב את מעגל מקורות המימון שלהן. מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, במסגרת תכנית המחקרים על ניהול ופיתוח מקומי, יזם מספר פעולות מחקר בסוגיה זו. מחקרם של פרופ' נחום ביגר וד"ר סטיבן פלאוט, מומחים בתחום המימון, בוחן סוגיה זו באספקלריה של הניסיון הרב שנרכש בתחום איגרות החוב המוניציפליות בארצות הברית. שני החוקרים מעלים הצעות מספר כיצד לבנות את האפשרות של הנפקת איגרות חוב מוניציפליות בישראל. בקרוב תצא לאור חוברת נוספת על הנפקת איגרות חוב מוניציפליות ייעודיות בישראל שהוכנה על ידי אבי חפץ ואחרים. 

Garb Y.  The Trans-Israel Highway: Do We Know Enough to Proceed? . Jerusalem: Floersheimer Studies; 1997.Abstract

The paper examines the planning and evaluation of the proposed Trans-Israel Highway (Route No. 6), Israel’s largest ever transport infrastructure project.  It finds that a worrying level of uncertainty remains in key realms, and suggests that given the project’s massive scale and the degree of caution demanded by Israel’s unique circumstances, the projects cost, value, impacts, and goals should be clarified before it proceeds in its current form.  Some of the specific steps necessary to evaluate the project adequately are described.